Parecer Vinculante GQ - 90 - ASSUNTO: Equilíbrio Econômico-Financeiro do Contrato. Pedido de Revisão do FAF (Fator de Ajuste Fina

PARECER VINCULANTE GQ - 90

ASSUNTO:

ASSUNTO: Equilíbrio Econômico-Financeiro do Contrato. Pedido de Revisão do FAF (Fator de Ajuste Financeiro)

EMENTA:

PARECER No. AGU/RB-07/95 (Anexo ao Parecer GQ- /95)Processo No. 00400.011042/95-43(Apensos: Processos nos. 23.999.000.160/92-97, 23.999.000.163/92-85, 23.999.000.167/92-36, 23.127.002.400/93-19, 23.127.001.561/93-12, 23.127.002.018/94-79, 23.127.000.758/94-34, 23.127.001.829/94-16 e 23.127.003.685/94-79)ASSUNTO: Equilíbrio Econômico-Financeiro do Contrato. Pedido de Revisão do FAF (Fator de Ajuste Financeiro)EMENTA: A Teoria da Imprevisão é aplicável aos contratos administrativos, desde que presentes os pressupostos que autorizam a sua adoção. Tem caráter excepcional e extraordinário, devendo ser adotada sempre de forma restritiva e não extensiva. A inflação não representa motivo ensejador para a aplicação do instituto. PARECERRELATÓRIO1. O Senhor Ministro da Educação e do Desporto, por meio da EM. no. 242, de 04.09.95, solicita ao Excelentíssimo Senhor Presidente da República a manifestação desta Advocacia-Geral da União a respeito de pedido que lhe encaminharam diversas contratadas daquele ministério, solicitando a revisão do chamado FAF (Fator de Ajuste Financeiro) integrante dos contratos celebrados entre aquela entidade da administração direta e os requerentes, tendo por objeto a construção dos Centros de Atenção Integral à Criança - CAICS, no âmbito do programa à época denominado -Projeto Minha Gente-. O pleito, formulado pelas empresas Lix da Cunha S/A, Construtora Andrade Gutierres S/A, TECHIN Engenharia S/A, ENGEPASA Engenharia de Pavimentos S/A, VIA Engenharia S/A, Consórcio CONESUL, CIMA Empreendimentos dos Brasil Ltda., Consórcio DM Habitação, e CONCIC Engenharia S/A, pode ser resumido conforme segue.a. Os contratos em questão, celebrados no ano de 1991, originaram-se de licitações do tipo -técnica e preço-base-, realizadas na modalidade de concorrência pública. Nesses certames, a Administração forneceu aos licitantes uma Planilha de Preços Unitários, cujo valor global era o preço máximo admitido como oferta. O preço mínimo foi estabelecido em 15% (quinze por cento), sendo, portanto, declarada vencedora a empresa que oferecesse a maior redução percentual sobre o preço máximo fixado, limitada essa redução aos 15% acima referidos. Em caso de empate, o resultado final seria determinado mediante sorteio.b. Além disso, estabeleceu, ainda, a Administração, por meio dos respectivos editais, que as obras e serviços executados seriam medidos no dia 25 (vinte e cinco) de cada mês ou no primeiro dia útil subseqüente, reservando-se a Administração um prazo de 10 (dez) dias úteis para a expedição do boletim de medição e de 15 (quinze) dias consecutivos para o pagamento das faturas apresentadas e aprovadas. Assim, mediava um prazo de aproximadamente 28 (vinte e oito) dias entre a data da medição das obras e serviços e o efetivo pagamento. c. Ainda de acordo com os editais de concorrência, os preços contratuais seriam reajustados mensalmente, entre o mês de abril de 1991 e o mês da execução (e medição) das obras e serviços, ficando, dessa forma, excluído da incidência do reajuste o período de 28 dias antes referido.d. Alegam as interessadas que, em razão dessa exclusão e considerando, ainda, que a competição entre as mesmas giraria em torno da maior redução percentual a ser oferecida (limitada, como visto, em 15%), sentiram estas a necessidade de conhecerem, desde logo, a parcela de custo financeiro considerada para fixação dos preços unitários constantes das respectivas Planilhas, para que, assim, pudessem elaborar suas propostas considerando a parcela admitida pela Administração para cobrir o período de medição, processamento e pagamento das faturas.e. Indagaram, então, as licitantes a respeito do percentual da referida parcela, tendo obtido dos responsáveis pelo certame a informação de que este seria de 9% (nove por cento), dado efetivamente constante da Comunicação no. 05/91, de 4 de agosto de l991, emitida pela Comissão Especial de Licitação. A citada consulta foi formulada por meio de pergunta verbal dirigida à Comissão Especial de Licitação, valendo transcrever o seu teor e o da respectiva resposta:-PERGUNTA No. 163: Que parcela de custo financeiro foi considerado nos PUs (preços unitários), levando em conta os prazos estabelecidos em 14.15 e 13.5 (itens do Edital) ? RESPOSTA: 9% (nove por cento)- f. Em 1994, isto é, no terceiro ano de execução dos contratos, foi solicitada à Administração (Ministério da Educação e do Desporto) a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, uma vez que o chamado FAF (Fator de Atualização Financeira) neles previsto (9%) já não correspondia aos níveis de inflação verificados após a celebração dos mesmos, os quais, segundo alegam as ora requerentes, atingiram o percentual de 40% (quarenta por cento) ao mês, acarretando, dessa forma, substanciais prejuízos financeiros para as empresas contratadas.g. Observam, ainda, as interessadas que, adotado o -Plano Real-, e por ocasião da conversão dos preços contratuais à chamada URV (Unidade Real de Valor), a Administração, por força do disposto da Lei 8.880, de 27 de maio de 1994, procedeu ao expurgo do custo financeiro por esta embutido nos preços unitários contratuais.h. Ante o exposto, solicitam as requerentes que se efetue a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro original dos seus contratos, em razão de o FAF adotado pela Administração não ter sido suficiente para cobrir a efetiva inflação ocorrida no curso da execução das obras e serviços contratados. CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES2. As empresas interessadas fundamentam o seu pleito na aplicação da chamada Teoria da Imprevisão, consubstanciada na cláusula -rebus sic stantibus-, alegando que o surto inflacionário verificado no período de Abril de 1991 a Março de 1994 foi de caráter imprevisível e extraordinário, tendo, por isso, provocado o desequilíbrio da equação econômico-financeira dos seus respectivos contratos. Para um melhor exame desse pleito, creio oportuna uma breve notícia histórica sobre a Teoria da Imprevisão. 3. Ensina JOSÉ CARLOS FERREIRA DE OLIVEIRA (-Revista dos Tribunais-, Vol. 320, págs. 21/30) que:-Deve-se aos canonistas e aos glosadores dos séculos XIV a XVI a formulação da cláusula -rebus sic stantibus- em contraposição ao velho princípio -pacta sunt servanda-, segundo o qual sempre se deveria respeitar o contrato firmado entre as partes, quaisquer que fossem os fatos ocorridos posteriormente.Visaram os criadores da referida cláusula minorar os efeitos ruinosos da execução dos contratos que gerassem obrigações sucessivas ou dependentes do futuro, quando as condições de fato, contemporâneas da formação do vínculo, já tivessem se alterado completamente.Inspirou-se a doutrina em superiores princípios de direito: boa-fé, comum intenção das partes, amparo do fraco contra o forte, interêsse coletivo.Entretanto, a concepção individualista do Direito, predominante no século XIV, concorreu para a decadência de tal cláusula, acabando por atirá-la em desprestígio e no olvido.No princípio dêste século, todavia, dois notáveis juristas provocaram o seu reaparecimento: Bernard Windsheid e Giuseppe Osti. O primeiro, com a sua fascinante teoria da pressuposição, sustentou que o contratante nem sempre ficava subordinando aos efeitos de sua promessa quando a realidade posterior se diversificasse completamente da situação existente ao tempo da formação do vínculo (-Diritto delle Pandette-, tradução de Fadda e Bensa, vol. I, § 97). O segundo, autor da teoria da superveniência, propugnou por iguais princípios, que muito se assemelhavam aos defendidos por Windsheid.Mas somente após a primeira conflagração mundial, em razão da violenta alteração econômica de certos países nela envolvidos, é que renasceu a velha cláusula -rebus sic stantibus-, sob a denominação de teoria da imprevisão.Na França, o Conselho de Estado admitiu-a no ano de 1916, relativamente a contratos de concessão de serviço público. Justificando a sua aplicação, afirmou o Conselho que o seu conteúdo poderia ser revisto, desde que novas circunstâncias de fato, fora de tôda a previsão, houvesse determinado, para o seu cumprimento, tal onerosidade que a sua execução importasse a ruína econômica da emprêsa.A Lei Failliot, de 21 de maio de 1918, embora de emergência, consagrou o princípio da revisão, com relação aos contratos mercantis estipulados antes de 1º de agôsto de 1914, cuja execução se prolongasse no tempo. Poderiam ser resolvidos se, em virtude do estado de guerra, o cumprimento das obrigações por parte de qualquer contratante lhe causasse prejuízos cujo montante excedesse de muito a previsão normal que pudesse ser feita, ao tempo de sua celebração.No Direito Inglês, por sua vez, resolveu-se o problema no mesmo sentido, se bem que de modo empírico e não ordenado..................................................................................... ......................................Assim, a pouco e pouco, por fôrça de acontecimentos extraordinários, foi renascendo a velha cláusula -rebus sic stantibus-, agora sob o -nomem juris- de teoria da imprevisão-.4. Em detido estudo sobre a cláusula -rebus sic stantibus-, assim nomeada a partir do princípio segundo o qual -contractus qui habent tractum successivum et dependentiam de futuro rebus sic stantibus intelliguntur-, TITO DE OLIVEIRA HESKETH ( -Revista dos Tribunais-, Vol. 302, págs. 12/33) leciona que: -Com efeito a cláusula -rebus sic stantibus- possui suas raízes, que lhe fornecem vida e sustentabilidade na eqüidade, que é a essência mesma do Direito..................................................................................... ......................................Em verdade, o -substractum- do Direito é a lide do -reto-, do -justo-, constituindo isso uma decorrência lógica e necessária de sua própria natureza.Assim entendida a eqüidade, é nela que divisamos os alicerces da cláusula -rebus sic stantibus-, pois, sobrevindo uma imprevista mutação das circunstâncias fáticas que envolveram o vincular contratual, carreando enormes e desproporcionais prejuízos a uma das partes, em proveito de outra, o exigir-se a fiel obediência à letra do contrato seria uma atitude de extrema iniqüidade, vale dizer, uma atitude que fere incisivamente os postulados da Justiça, da própria noção de Direito. O Direito busca estabelecer um equilíbrio entre pretensões concorrentes e muitas vêzes antagônicas. Mas tal equilíbrio comporta uma alterabilidade condicionada a circunstâncias eventuais. Sobrevindo estas, na esfera contratual, a invocação da cláusula -rebus sic stantibus-, agasalhada na própria noção de Direito, é meio hábil para a recuperação daquele equilíbrio, operando uma -reductio ad justitiam et aequitatem-, ou seja, na frase de Bonnecase, -empêchant que lune des parties engagées dans un rapport de droit ne soit écrasée au détriment de láutre-.5. Tratando da matéria em foco, JOSÉ CRETELLA JR. assim comenta (-Enciclopédia Saraiva de Direito-, Vol. , págs. 2/5):-No fundo, a teoria da imprevisão é um aspecto da luta dramática que se trava entre a vontade do homem e o tempo. O homem deseja criar obras duradouras e, nesse desideratum, desafia o tempo, v.g., nos contratos, normas ou obrigações que deverão ser executadas de maneira intangível durante longo período, o que é um desafio à evolução geral. Nada perdura. Tudo passa. O tempo corre inexoravelmente. As situações alteram-se. O que hoje se convencionou pode ser alterado amanhã pelo fato imprevisto. Quando esta evolução se patenteia, o que não pode deixar de verificar-se, cedo ou tarde, há caducidade das previsões humanas e, por conseguinte, das regras de direito aceitas e colocadas na base destas, sendo possíveis, então, três atitudes: uma iníqua, que consistiria em pretender aplicar, às situações novas, regras superadas. Para contornar esta situação restam duas outras, ou seja, renunciar pura e simplesmente às regras ou obrigações que tinham sido assumidas, verificando a presença de força maior e dispensa do devedor das obrigações pactuadas (o que, aliás, é o ponto máximo da primeira atitude), ou, então, conservar o que possa ser salvo do primitivo acordo, adaptando-o à nova situação - a imprevisão.Consiste a imprevisão na superveniência de fato inesperado que torne impossível o cumprimento da obrigação assumida. A teoria sobre ela assentada aplica-se aos contratos administrativos e não aos contratos de direito privado da administração-.A DOUTRINA6. A respeito da aplicação, em nosso direito, da Teoria da Imprevisão, unânime é a doutrina pátria em afirmar que a noção de equilíbrio financeiro nos contratos administrativos tornou-se princípio geral a harmonizar o interesse público com o direito do empresário privado a uma justa remuneração.7. Para melhor fixar os lindes deste exame, julgo oportuno transcrever alguns pronunciamentos relevantes da nossa melhor doutrina.Dê-se a palavra, inicialmente, a DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (-Boletim Legislativo ADCOAS-, no. 20, Jul/93, págs. 632/643):-Não sobrexiste qualquer dúvida de que a prestação pecuniária, devida pela Administração nos contratos administrativos se submete integralmente à disciplina comum dos contratos em geral, sendo-lhe vedado prevalecer-se de sua condição de ente público (ou de delegatário do Poder Público) para impor, de alguma forma, a sua vontade com vistas a alterar o chamado equilíbrio econômico-financeiro desses pactos.Esse equilíbrio econômico-financeiro costuma ser traduzido, em linguagem matemática, como equação econômico-financeira ou, simplesmente, equação financeira, espelhando a relação de absoluta igualdade que, no tocante aos interesses econômicos do co-contratante da Administração, deverá ser respeitada a todo transe, em sua intocável sacralidade; daí M. Waline chamá-la de -equação- e destacar a sua inalterabilidade desde a conclusão do contrato (V. Droit Administratif, Paris, Sirey, 9ª ed., 1963, pág. 618.)Fixe-se, portanto, que não apenas o preço, mas todas as demais cláusulas que digam respeito às prestações pecuniárias devidas pela Administração, do interesse público do contratante privado, não são disponíveis unilateralmente pelo Poder Público, incluindo-se entre elas, exemplificativamente, as que definam condições de pagamento, prazos, tolerâncias, juros de mora, multas contratuais, etc. Observe-se, por derradeiro, que o equilíbrio expressado pela referida equação financeira, há de ser mantido a todo transe, tanto quando a Administração resolver alterar prestação de interesse público a ser feita pelo seu co-contratante, quando esse equilíbrio se romper por qualquer outro motivo por sua ação ou omissão.-8. Em lúcido parecer, faz CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (-Revista de Direito Público-, vol. 90, págs. 98/110) os seguintes comentários:-1 - Doutrina e jurisprudência são concordes em que, no contrato administrativo, a equação econômico-financeira, ali firmada, constitui-se em inadversável direito do contrato. Por se tratar de asserção mansa e pacífica, é desnecessário insistir sobre o tópico. Refiram-se, tão-só, como sínteses expressivas deste generalizado acordo, as seguintes averbações: -As disposições relativas à remuneração escapam ao poder de modificação unilateral da Administração. Além disso, o elemento da associação já assinalado manifesta-se sobre este ponto com uma força particular: é o princípio do equilíbrio econômico financeiro do contrato, que é uma das características essenciais do contrato administrativo e a contrapartida das prerrogativas da Administração-(Jean Rivero, Droit Administratif, 3ª ed., Dalloz, 1965, p. 111 - grifo do autor).-O contrato administrativo, por parte da Administração destina-se ao atendimento das necessidades públicas, mas por parte do particular contratante objetiva um lucro, através da remuneração consubstanciada nas cláusulas econômicas e financeiras. Este lucro há que ser assegurado nos termos iniciais do ajuste, durante a execução do contrato, em sua plenitude, mesmo que a Administração se veja compelida a modificar o modo e forma da prestação contratual, para melhor adequação às exigências do serviço público- (Hely Lopes Meirelles. Licitação e Contrato Administrativo, 7ª ed., Ed. RT, 1987, p. 161).-O contratante tem direito à remuneração inscrita em seu contrato. É o princípio da fixidez do preço do contrato. Ele não consentiu seu concurso senão na esperança de um certo lucro... Além disso seria contrário à regra da boa-fé, contrário também a segurança dos negócios, e, portanto, perigoso para o estado social e econômico que a administração pudesse modificar, especialmente reduzir esta remuneração- (Georges Pequignot, Théorie Générale du Contract Administratif, Paris, A. Pedone, 1945, pp. 433 e 434 - grifo nosso).Nas citações feitas - que valem como resumo dos ensinamentos correntes dos juristas e dos pretórios - merecem ser ressaltados os seguintes pontos: a) o equilíbrio econômico-financeiro -é uma das características essenciais do contrato administrativo-; b)o que o contratado licitante almeja - e em função do que -consentiu seu concurso-- é a obtenção de um certo lucro -que deve ser assegurado nos termos iniciais do ajuste-; c) a Administração não pode unilateralmente -modificar, especialmente reduzir esta remuneração-, pois além de -contrário à regra da boa fé-, seria -contrário à segurança dos negócios-..................................................................................... ......................................Por qualquer ângulo que se considere o assunto, ressalta sempre que a estabilidade da equação econômico-financeira é requisito insuprimível do contrato administrativo e que sua falta chocar-se-ia sempre contra princípios e normas de direito cujo desatendimento seria gravoso para o próprio interesse público que preside estes vínculos.- 9. Em trabalho publicado na Revista -NOMOS- (Vols. 7/8, no. 2, págs. 77/88), sob o título -O Princípio da Equivalência e a Regra do Equilíbrio Econômico e Financeiro dos Contratos-, EROS ROBERTO GRAU oferece magistral ensinamento: -O fenômeno da inflação importa em que nos contratos que entre nós se celebram já se incluam cláusulas dispondo sobre o reajuste dos preços contratados.Isso implica em que, durante os momentos pelos quais perduram medidas voltadas a reter ou congelar a expansão de preços em geral, o princípio da equivalência entre prestação e contraprestação nos contratos de intercâmbio e a regra da manutenção do equilíbrio econômico e financeiro dos contratos celebrados com a Administração resultem aparentemente abalados.A contagem de correção monetária (-reajuste monetário-) é então em regra coibida, bem assim os reajustamentos de preços (-revisão-, como se tem dito).Aqui, contudo, é necessário distinguirmos duas situações, como, com acuidade, reclama CARLOS ARI SUNDFELD.A correção monetária (-reajuste monetário-) não instrumenta primordialmente a manutenção do equilíbrio econômico e financeiro dos contratos - embora possa se prestar a tanto; é uma técnica que permite se traduza, em termos de idêntico poder aquisitivo, quantias ou valores que fixados pro tempore apresentam-se em moeda sujeita a desvalorização. Promove a manutenção do poder de troca do preço, enunciado nominal.O reajustamento dos preços contratuais é, ele sim, técnica que permite a manutenção do equilíbrio econômico e financeiro dos contratos.Daí porque conclui CARLOS ARI SUNDFELD: -Em outras palavras, a correção leva em conta algo externo ao contrato (a variação do valor de troca da moeda), enquanto o reajustamento considera realidade interna ao contrato (a equação econômico-financeira)-.10 - Duas verificações são neste passo alcançadas. É certo, de uma parte, que a regra do artigo 55, II, -d- do Decreto-lei nº 2.300/86 (concreção do princípio da equivalência) não torna imune à vedação da contagem de correção monetária aquele que tenha celebrado contrato com a Administração. Ou seja: regra e princípio não lhe conferem direito à contagem de correção monetária.De outra parte, todavia, aquele que tenha celebrado contrato com a Administração há direito a reajustamento de preços, ainda quando vigente regra que coiba tal reajustamento ou congele preços. E - digo mais - de modo que o reajustamento conduza à determinação de novos patamares de preços, patamares nos quais incorporados os acréscimos suficientes ao suprimento da deterioração do poder aquisitivo do enunciado nominal originário deles (o que, de outra forma, seria logrado mediante a mera contagem de correção monetária).Explico-me singelamente: as regras que vedam reajustes de preços ou os congelam não se aplicam aos contratos celebrados com a Administração.- (Grifos do autor)10. Incorporada à moderna doutrina dominante, encontro a sempre abalizada opinião do PROF. CAIO TÁCITO (-Boletim de Licitações e Contratos-, Set/93, págs. 370/373), que assim se manifesta:-A condição implícita da permanência do estado de coisas contemporâneo à convenção, traduzida na cláusula rebus sic stantibus, não é incompatível com os contratos administrativos................................................................................. ..................................A continuada perturbação da ordem financeira deu continuidade à tendência revisionista dos contratos, inclusive nas relações privadas, mediante a crescente adoção de critérios de reajustes de preços contratuais, a princípio pela acolhida da teoria da imprevisão e pelo nascimento de cláusulas preventivas da ruptura do equilíbrio entre as obrigações. Nesse sentido prosperaram as cláusulas móveis na composição dos preços contratuais e, em seguida, se generalizou a aceitação da regra da correção monetária do valor das obrigações de pagar, sempre em coerência com o princípio capital da justa correspondência entre as obrigações, ou, para usar a expressão de Leon Blum -lequivalence honnête-entre as obrigações das partes que é -la base, le fondement même de laccord, du consentiment- (parecer no citado caso da Compagnie Générale Française des Tranways, de 21.3.1910 - texto completo in Revue de Droit Public et de la Science Politique, nº 27, p. 270 e seg)-.11. A doutrina, entretanto, alerta para o fato de que a Teoria da Imprevisão somente encontra amparo seguro sob certas regras e condições excepcionais autorizadoras da sua aplicação. E não discrepam os autores a respeito de quais sejam tais regras e condições.Senão veja-se. O mesmo CAIO TÁCITO, no estudo já anteriormente referido, pondera ainda que:-A teoria da imprevisão é, contudo, uma ressalva extraordinária à regra do cumprimento obrigatório dos contratos. A sua invocação pressupõe um estado de crise, uma transfiguração inaudita da matéria de fato, que submeta o empreiteiro, inesperadamente, a um prejuízo intolerável. Não é demais lembrar o conselho de Gaston Jése, quanto à sobriedade da terapêutica:-la teoría de la imprevisión es una teoría excepcional; por eso que es preciso aplicarla en forma restrictiva y no extensiva- (ob. cit., vol. V, p. 44). A álea ordinária, o encargo previsível ou suportável, cabe, por força de lei e do contrato, a quem se obrigou a construir. É o ônus usual do negócio, o risco comercial comum, que não pode recair sobre o outro contratante. O fato de se verificar, no curso da execução do contrato, acréscimo no custo da mão-de-obra ou dos materiais, não propicia, por si só, a revisão do preço pactuado..................................................................................... ......................................O prejuízo tolerável, embora inesperado,não configura a hipótese, nem tampouco aquele que, razoavelmente, pudesse ser previsto. É necessário que o dano seja, ao mesmo tempo, imprevisível e insuportável, para que se possa receitar a cirurgia heróica, convocando-se o juiz, ou a autoridade administrativa, para violar a fisionomia do contrato, normalmente intangível.Os mais recentes estudos sobre o tema confirmam o caráter restrito e extraordinário do reajustamento das cláusulas do negócio jurídico.Péquignot, examinando as condições gerais de aplicação da teoria da imprevisão, segundo a jurisprudência do Conselho de Estado, indica os seguintes pressupostos essenciais:a) a indenização não é devida, se a economia do contrato não for substancialmente pertubada, produzindo-se um déficit excedente à álea que se deva reputar aceitável;b) é necessário que o contrato seja afetado por um acontecimento imprevisível;c) o acontecimento imprevisto e excepcional que desorganiza a economia do contrato, deve ser totalmente estranho à ação dos contratantes (G. Péquignot, Contenu et Effets Spéciaux des Contracts Administratifs, in Juris Classeur Administratif, fasc. 511, ps. 34/38).-12. Esclarece igualmente o insigne PROF. ARNOLDO WALD (-Revista de Direito Público-, no. 82, págs. 229/240) que:-9. Deve ser observado, ademais, que a revisão dos preços, como técnica visando manter íntegro o equilíbrio econômico e financeiro do contrato, está condicionada e limitada por dois fatores essenciais: a) a excepcionalidade da revisão; e b) a ausência de culpa e a indispensável boa-fé por parte do contrato, como condição necessária ao pedido de revisão.10. Com efeito, em primeiro lugar, cabe notar que a revisão de preços tem um caráter excepcional, uma vez que importa em alteração das bases inicialmente estabelecidas no contrato. Assim, justifica-se tal revisão, tão-somente, em casos em que, manifestamente, a sua inocorrência poderia afetar total ou substancialmente a equação econômico-financeira pactuada entre as partes, além dos limites considerados toleráveis pelos contratantes.11. Nesse sentido, a doutrina claramente reconhece que, tanto no caso do contrato administrativo, como no uso do contrato civil, a revisão dos preços é admissível, -embora excepcionalmente e com boa dose de prudência-, (José Carlos Ferreira de Oliveira, -A Teoria da Imprevisão e os Contratos Administrativos-, RT 320/321).12. O mesmo entendimento pode ser verificado na lição de Hely Lopes Meirelles, para quem: -... Só se justifica a aplicação da cláusula rebus sic stantibus nos contratos públicos quando sobrevêm fatos imprevistos e imprevisíveis, ou, se possíveis, incalculáveis nas suas conseqüências, e que desiquilibram totalmente a equação econômica estabelecida originariamente pelas partes. Não é, pois, a simples elevação de preços em proporção suportável, como álea própria do contrato, que rende ensejo ao reajuste da remuneração contratual avençada inicialmente entre o particular e a Administração; só a álea econômica extraordinária e extracontratual é que autoriza a revisão do contrato-. (Licitação e Contrato Administrativo, cit., p. 218).-13. E adverte o mesmo autor, em comentário adicional, que:-19. É manso e pacífico que a ausência de culpa ou de mora é um dos requisitos básicos para aplicação da revisão, sob pena de transformar-se a mesma numa verdadeira imoralidade administrativa. O devedor inadimplente ou moroso não pode, ex vi legis, exigir o cumprimento da obrigação da outra parte, sendo, pois, evidente que não lhe é lícito pedir o reajustamento que constitui um plus em relação à prestação, e que só lhe seria eventualmente devido se estivesse em dia com as suas obrigações..................................................................................... ......................................22. No Brasil, os autores são unânimes em considerar que a ausência de mora ou culpa, por parte de quem pede a revisão, é requisito essencial para que possa ocorrer o reajustamento.- (Grifos e destaques do autor)14. JOSÉ CRETELLA JR., no verbete já citado, anota que:-Para que se aplique a teoria da imprevisão é necessário que surjam acontecimentos econômicos, independentes da vontade das partes, que apresentem triplo característico: 1º) sejam fatos excepcionais, i. e., que se afastem, por sua natureza, ou amplitude, dos fatos normais; 2º) sejam fatos imprevisíveis, i. e., verdadeiramente impossível que as partes, por ocasião de firmarem o contrato, pudessem prever; 3º) sejam fatos determinantes da perturbação da situação financeira do concessionário, de tal modo que o coloque em estado de deficit caracterizado.Na teoria da imprevisão, há referência constante às áleas, que, por isso, exigem menção especial.As áleas podem ser econômicas e administrativas. As áleas econômicas podem ser ordinárias. Em sentido amplo, as áleas são acontecimentos futuros que influem na economia dos contratos administrativos.Chamam-se áleas ordinárias os acontecimentos desfavoráveis que as partes assumiram o risco de correr quando firmaram o contrato. Estas, que constituem encargos previsíveis e suportáveis, cabem, por força da lei e do contrato, aos que se obrigaram, como, p. ex., os empreiteiros nos casos de empreitada. Trata-se de ônus usual do negócio, risco verificado no trato comercial diário, que não pode recair sobre o outro contratante. O fato de verificar-se, no curso da execução do contrato, acréscimo no custo da mão-de-obra ou dos materiais, não propicia, por si só, a revisão do preço pactuado. O prejuízo tolerável, embora inesperado, não configura a hipótese, nem tampouco aqueles que pudessem razoavelmente ser previstos. É necessário que o dano seja, ao mesmo tempo, imprevisível e insuportável, para que se possa receitar a cirurgia heróica, convocando-se o juiz ou a autoridade administrativa para violar a fisionomia do contrato, normalmente intangível (Caio Tácito, Parecer, RDA, 50:429).Chamam-se áleas extraordinárias os acontecimentos que desafiam todos os cálculos que as partes puderam fazer no momento da assinatura do contrato.À teoria da imprevisão interessam apenas as áleas extraordinárias que, pela impossibilidade normal de previsão e pela excessiva onerosidade para uma das partes, precisam ser divididas entre os contratantes. As áleas extraordinárias podem ser invocadas pela parte para obter da administração, temporariamente, certa participação nos prejuízos.A dificuldade consiste em decidir, em cada caso, se se trata de álea ordinária ou álea extraordinária. Os concessionários, os empreiteiros, os fornecedores envidaram esforços inauditos para ampliar a noção de álea extraordinária. E o que se pretendeu denominar imprevisão relativa. O Conselho de Estado francês opôs-se à extensão, pois a teoria da imprevisão é teoria excepcional, pelo que é preciso aplicá-la de forma restritiva e não extensiva.-15. Acrescente-se, nesse mesmo sentido, o seguinte comentário de ARNOLDO WALD (trab. citado): 41. As causas legítimas para a revisão dos preços podem ser verificadas nas seguintes situações: a) a revisão pode ser justificada por estar expressamente prevista no contrato, desde que ocorra o fato, nele previsto hipoteticamente, capaz de ensejar a realização de tal revisão de preços; b) a revisão pode, ainda, ser justificada pela ocorrência de fatos imprevisíveis, que alterem totalmente o equilíbrio econômico e financeiro do contrato. Ao contrário, a revisão é vedada quando não atende ao princípio da manutenção da equação financeira e viola as normas contratuais, nas quais as partes assumiram certas obrigações e determinados riscos.42. Ausentes quaisquer das causas legítimas para a revisão de preços, acima mencionados, sua realização nos moldes da petição inicial geraria uma situação de enriquecimento sem causa, sendo, portanto, ética e juridicamente inaceitável.-16. Assim, tal é a posição da nossa doutrina, em linha, registre-se, com o entendimento dominante entre os mais renomados administrativistas estrangeiros. Deixo de anotar aqui, por repetitivo em seus ensinamentos e conclusões, o magistério de outros ilustres e abalizados juristas pátrios.JURISPRUDÊNCIA17. Examine-se, agora, também por relevante para este exame, o pensamento dominante em nossos pretórios sobre a matéria. Os registros que se seguem demonstram que a jurisprudência não discrepa da doutrina.18. No âmbito da Egrégia Suprema Corte, colho diversos arestos sobre a matéria, dentre os quais destaco, cronologicamente, os seguintes:a) RE n56.960, 2Turma, Relator Ministro Hermes Lima, DJ 08.12.64, pág. 4.488:-Cláusula rebus sic stantibus. A cláusula aplica-se aos contratos de empreitada. A cláusula só ampara o contratante contra alterações fundamentais, extraordinárias das condições objetivas, em que o contrato se realizou. Ela não visa, porém, eliminar riscos de negócio, riscos inerentes ao próprio sistema econômico vigente no país. No caso, o recorrente não perdeu, deixou apenas de ganhar aquilo que, pelo seu cálculo, seria seu justo lucro. Mas a doutrina da imprevisão não objetiva reajustá-lo. Ainda no caso em apreço não era imprevisível o aumento do salário mínimo. Recurso conhecido e provido para julgar a ação improcedente.-b) MS n17.957, Pleno, Relator Ministr

RELEVÂNCIA: Menciona "licitação"; Menciona "licitações"; Menciona "contrato administrativo"