Parecer Vinculante GQ - 78 - ASSUNTO: Exposição de Motivos nº 195/95 e Projeto de Decreto que trata de autorização para contrataç

PARECER VINCULANTE GQ - 78

ASSUNTO:

ASSUNTO: Exposição de Motivos nº 195/95 e Projeto de Decreto que trata de autorização para contratação de advogados autônomos.

EMENTA:

PARECER Nº AGU/LA-05/95PROCESSO N. 00001.001656/95-47ASSUNTO: Exposição de Motivos nº 195/95 e Projeto de Decreto que trata de autorização para contratação de advogados autônomos.EMENTA : Contratação de advogados autônomos por autarquia. Descabimento de autorização presidencial, por decreto. Competência da direção da própria autarquia, sob sua responsabilidade, para decidir sobre o assunto. Observância do Parecer nº AGU/MF-01/95.PARECERI - RELATÓRIOPor meio da EM nº 20, de 10 de março de 1995, o Exmo. Sr. Ministro de Estado do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal encaminhou, à consideração do Excelentíssimo Senhor Presidente da República, minuta de Decreto, objetivando a contratação, pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis - IBAMA, de advogados autônomos, para proceder-se à execução fiscal de créditos da mencionada autarquia, decorrentes de valores inscritos como dívida ativa.2. Informa S.Exª que o IBAMA, no desempenho de suas competências, autua, diuturnamente, infratores da legislação ambiental. Os autos de infração, quando não pagos os valores neles constantes, constituem-se em débito para com a autarquia, o qual é inscrito em dívida ativa, na forma da Lei nº 6.830/80, havendo necessidade de proceder-se à execução, para fins de recebimento judicial de tais valores.3. Informa, ainda, a citada autoridade, que tais execuções devem ser procedidas no domicílio dos devedores, o que é regra de direito processual. E esclarece, então, que o IBAMA possui significativa deficiência de Procuradores Autárquicos, sendo que algumas Superintendências Estaduais da Autarquia não contam com servidores desta categoria funcional em seus quadros.4. Em prosseguimento, encarece S.Exª:6. Outro fator relevante é que os Procuradores são lotados nas Capitais dos Estados, onde se concentram as demais atividades por eles desenvolvidas e, na maioria das vezes, as execuções têm que se processar no interior destes Estados, gerando custos operacionais nem sempre superiores aos valores arrecadados (sic).5. E continua:Vale destacar, também, que o montante dos débitos a ser executado é bastante expressivo, constituindo-se em uma das fontes de recursos da Autarquia, dos quais a mesma não pode prescindir.6. E após esclarecer sobre a impossibilidade de realizar, em tempo hábil, concurso público para suprir a carência de Procuradores, propõe que o Chefe do Poder Executivo autorize a Autarquia a credenciar Advogados Autônomos para fazer face a tais execuções, encarecendo que a medida sugerida não gerará ônus para o Tesouro, uma vez que todas as despesas com as execuções serão custeadas pelo profissional credenciado, cabendo-lhes os recursos da sucumbência que forem fixados pelo Juiz, e concluindo que, se a execução não lograr êxito, nada será devido a esse profissional.7. Acompanha a EM minuta de Decreto em que é dada a pretendida autorização.8. Não se encontra, no processo, qualquer manifestação da Consultoria Jurídica do Ministério proponente. O que há, no processo, é manifestação da Consultoria Jurídica do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, em atendimento a pedido do Subchefe para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República (Ofício nº 74/95-SAJ, de 20 de março de 1995).9. No PARECER CONJUR/MARE Nº 122/95, a que me referi no item anterior, aprovado pelo Consultor Jurídico da Pasta, afirma-se:2. Analisando o aspecto formal da pretensão deduzida na Exposição de Motivos e materializada na minuta de Decreto, não encontramos consistência legal para tal desiderato, vez que se trata, in casu, de uma norma cogente de direito público.3. A proposição formulada no art. 2º do referido projeto encontra barreira intransponível no princípio da legalidade insculpido no caput do art. 37 da Carta Magna.4. Aliás, a legalidade, um dos princípios universalmente consagrados dentro do Estado de Direito, prescreve que a Administração Pública só poderá fazer ou deixar de fazer alguma coisa em virtude de lei e nos seus termos, razão por que acreditamos que somente dessa forma poderá a União abrir mão, em favor dos advogados credenciados por aquele Instituto, dos honorários de sucumbência que lhe pertencem (Grifei).10. Após citar lição de Marcelo Caetano sobre esse princípio, conclui:5. Por tais razões, reputando-se que a Administração nada mais é que mera executora da lei, permitimo-nos discordar desse credenciamento através de Decreto, devendo a medida ser viabilizada através de um Projeto de Lei que o Excelentíssimo Senhor Presidente da República encaminhará ao Congresso Nacional para aprovação.11. É o Relatório.II - CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES12. Ressalte-se, preliminarmente, que o presente processo não mereceria, em princípio, análise por parte do órgão de cúpula da Advocacia-Geral da União. Isso porque o que merece tal análise são as controvérsias jurídicas estabelecidas entre órgãos jurídicos de igual hierarquia, integrantes da Advocacia-Geral da União, como, por exemplo, entre Consultorias Jurídicas de Ministérios. Neste caso, como ficou afirmado no Relatório, não há qualquer controvérsia entre órgãos jurídicos, mas apenas a manifestação da Consultoria Jurídica do MARE.13. Esse entendimento vem sendo, reiteradamente, adotado pela cúpula da Advocacia-Geral da União, após sua implantação, e corresponde a jurisprudência pacífica desde os tempos da Consultoria-Geral da República.14. No entanto, tendo em vista que o ato proposto seria da competência do Chefe do Poder Executivo, e que o processo foi encaminhado a esta Instituição por despacho, de ordem, exarado pelo Exmº. Sr. Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência da República na própria Exposição de Motivos, sendo a mim distribuído, para elaborar Parecer, pelo Exmº. Sr. Advogado-Geral da União, passo a examinar a questão.III - DO CABIMENTO DE EDIÇÃO DE DECRETO15. A possibilidade de edição de decreto, para atingir o objetivo desejado pelo IBAMA, merece exame sob dois aspectos, saber: o da conveniência e o da legalidade.16. Quanto ao primeiro, entendo que a pretensão é inconveniente. De fato, independentemente da análise sob o aspecto da legalidade, que farei em outro tópico, é de ressaltar-se que situações como as descritas pela autarquia podem ocorrer em outras entidades autárquicas federais e em fundações públicas federais. Desse modo, a edição de decreto para a solução de problema específico do IBAMA, se possível do ponto de vista legal, ensejaria novos pedidos de edição de decretos, por parte de outras entidades que se encontrem ou venham a encontrar-se em situação idêntica ou assemelhada, levando o Chefe do Poder Executivo à prática de inúmeros atos dessa natureza.17. Essa hipótese, por si só, já seria suficiente para não se adotar a medida, de modo específico, tal como proposta pela autarquia, levando à conclusão de que, repita-se, caso fosse ela possível, do ponto de vista da legalidade, seria recomendável que o decreto tivesse caráter genérico, capaz de abranger todas as autarquias e fundações públicas federais que se encontrem em situação idêntica ou semelhante.18. Sob o aspecto da legalidade, várias observações devem, igualmente, ser feitas.19. De início, observe-se que a minuta de decreto, encaminhada juntamente com a EM, dá como suporte, para sua edição, o art. 84, inciso IV, da Constituição Federal e a Lei nº 8.005, de 22 de março de 1990.20. Dispõe o citado dispositivo constitucional que compete privativamente ao Presidente da República Sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução. (grifei). Assim, no que se refere à expedição de decretos, a competência do Chefe do Poder Executivo está adstrita à regulamentação das leis, dentro dos limites nelas consignados.21. A Lei nº 8.005, de 1990, dispõe sobre a cobrança e atualização dos créditos do IBAMA, e dá outras providências. Entre outras disposições, o art. 1º dá ao Instituto competência para a cobrança administrativa e a execução judicial das taxas e contribuições que lhe são devidas, bem como das penalidades pecuniárias que impuser, no exercício de suas atribuições. Assevera o parágrafo único do mesmo art. 1º, verbis:Parágrafo único. A inscrição em Dúvida Ativa (artigo 2º, § 3º, da Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980) e sua cobrança administrativa ou judicial competem à Procuradoria Jurídica do IBAMA.22. Tal atribuição, aliás, embora de maneira genérica, encontra-se estabelecida no inciso I do art. 17 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, verbis:Art. 17. Aos órgãos jurídicos das autarquias e das fundações públicas compete:I - a sua representação judicial e extrajudicial.Constava, também de maneira genérica, do art. 11 do Decreto nº 97.946, de 11/07/89, que regulamentou a Lei nº 7.735, de 22/02/89.23. Vê-se, assim, que a legislação vigente estabelece que incumbe à Procuradoria Jurídica do IBAMA, como das demais autarquias e fundações públicas federais, a execução judicial de seus créditos.24. Esclareça-se que em nenhuma das duas leis antes citadas há qualquer referência à competência do Presidente da República para excepcionar, mediante decreto, as regras nelas contidas. Na verdade, o que se busca, no caso sob exame, é obter autorização do Chefe do Poder Executivo, por meio de decreto, para que a autarquia credencie advogados autônomos para proceder à execução dos seus créditos, diante da insuficiência do seu quadro de Procuradores.25. De fato, essa difícil situação da autarquia merece solução. No entanto, tal solução não cabe ser viabilizada pela via eleita. O caso sob exame enquadra-se, no meu entender, entre aqueles que configuram exclusiva competência da própria entidade autárquica, por dizer respeito ao seu particular interesse. Se o quadro de Procuradores é insuficiente para exercer as atividades que são legalmente atribuídas à Procuradoria, não permitindo que ela recupere, judicialmente, os legítimos créditos da autarquia, cabe à direção desta, após exame da conveniência e da legalidade, adotar as medidas necessárias à garantia do interesse público.26. Sendo de exclusiva competência da direção da autarquia esse exame, não cabe ao Presidente da República, parece-me evidente, autorizar a referida direção a praticar o ato em questão. O Chefe do Poder Executivo tem uma infinidade de atribuições, da maior relevância, para envolver-se em atos de competência específica dos administradores federais.Observe-se, por outro lado, que a participação do Presidente da República, no caso, não emprestaria legalidade ao ato a ser praticado pela autarquia, caso ele não seja, em si mesmo, legal.Assim, por não haver o que regulamentar por decreto, a proposta carece de fundamento legal, devendo ser afastada a hipótese de edição de decreto, pretendida.IV - DA POSSIBILIDADE DE CREDENCIAMENTO, DE ADVOGADOS AUTÔNOMOS POR ATO DA PRÓPRIA AUTARQUIA.27. Visto não caber a edição de decreto para solucionar o problema, passo a examinar a possibilidade de, por ato da própria autarquia, ser efetivado o pretendido credenciamento de advogados autônomos, para a execução judicial de créditos da entidade.28. Parece-me evidente que a situação descrita pelo IBAMA merece meditação, no sentido de buscar solução jurídica que lhe permita cumprir suas atribuições legais. Se a legislação determina que a execução judicial dos créditos de autarquia seja promovida pela sua Procuradoria, isso, em princípio, deve ser cumprido. No entanto, verificada a insuficiência do seu quadro de Procuradores, impõe-se que se adotem medidas administrativas no sentido de permitir a execução desses créditos.29. A antiga Consultoria-Geral da República, por seu então titular, teve oportunidade de examinar questão que, embora diversa da que ora se examina, ensejaria solução semelhante. Em 20 de janeiro de 1992, foi encaminhada à apreciação do Excelentíssimo Senhor Presidente da República a Exposição de Motivos nº 011, do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento, em conjunto com o Ministério da Infra-Estrutura e com a Secretaria de Administração Federal.30. No mencionado documento, submetia-se à consideração do Chefe do Poder Executivo proposta para tornar obrigatória a contratação, por parte do Banco Central do Brasil, das empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias e demais empresas controladas, direta ou indiretamente, pela União, de empresas prestadoras de serviços técnicos profissionais de natureza jurídica especializadas na área trabalhista, para fins de defesa, até a última instância, interesses em juízo, quando reclamados em ações individuais, plúrimas ou coletivas na Justiça do Trabalho sempre que houver possibilidade de conflito de interesse da parte dos quadros jurídicos próprios (Grifei).31. No item 2 da EM, estabelecia-se que a contratação das pessoas jurídicas prestadoras dos referidos serviços deverá ser sempre precedida de licitação. A EM foi aprovada pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da República, e publicada no Diário Oficial da União (Seção I, p. 744/745), de 21/01/92.32. Tendo em vista problemas surgidos com a implementação dessa medida, especialmente no que se refere à licitação, o então Consultor-Geral da República encaminhou ao Excelentíssimo Senhor Presidente da República a E.M. CGR Nº 02/92, de 28/10/92. Referida E.M. mereceu aprovação presidencial e foi publicada no Diário Oficial da União (Seção I, p. 15276/77), de 30/10/92.33. Na referida E.M., o então titular da Consultoria-Geral da República, após considerações sobre os fatos, e sobre a legislação relativa a licitações (à época o Decreto-lei nº 2.300/86), enquadra o problema no art. 23, II, c/c parágrafo único do art. 12 do citado diploma legal, admitindo, até, a invocação do seu art. 22, IV. Após isso, conclui, verbis:Em face disso, em caráter provisório, proponho a Vossa Excelência que a contratação dos profissionais e escritórios de advocacia, na forma e para os fins constantes da E.M. Interministerial nº 011, de 20 de janeiro de 1992, seja feita mediante escolha e sob a responsabilidade dos Administradores das entidades ali referidas, que levarão em conta, para tanto, a regularidade da situação junto aos Conselhos Seccionais da Ordem dos Advogados do Brasil, o curriculum profissional do advogado e dos sócios e profissionais da sociedade de advogados, o reconhecimento público da qualidade dos patrocínios por eles já exercidos, a especialização, e outros atributos que recomendariam a contratação do advogado ou da pessoa jurídica, como se fora para a defesa jurídica dos interesses deles, Administradores (Meus os grifos).34. Como se pode observar, da transcrição feita no item anterior, a solução aventada teve caráter provisório. Recentemente, o assunto voltou a ser examinado pelo órgão de cúpula da Advocacia-Geral da União. Foi, então, proferido o Parecer nº AGU/MF-01/95, de 26 de junho de 1995, da lavra da eminente Consultora da União, Drª MIRTÔ FRAGA, adotado pelo Exmº Sr. Advogado-Geral da União (Parecer nº GQ-77, de 30 de junho de 1995). Tal Parecer mereceu a aprovação do Excelentíssimo Senhor Presidente da República, sendo publicado, na íntegra, no Diário Oficial da União de 11 de julho de 1995, p. 10219 a 10223.35. O mencionado Parecer examinou, exaustivamente, a matéria referente à contratação de serviços de advocacia por órgãos ou entidades da Administração, ainda que contem eles com quadro próprio de advogados. Assim, embora a consulta feita na ocasião tivesse por escopo a contratação de advocacia trabalhista por parte de empresas públicas, de sociedades de economia mista ou do Banco Central do Brasil, a questão foi analisada sob o prisma da generalidade, abrangendo toda a Administração Pública.36. Nessa linha, foram examinados os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da publicidade, insculpidos no caput do art. 37 da Constituição Federal. Cuidou-se, em seguida, do princípio da licitação (art. 37, XXI da Constituição), bem como da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que regulamentou esse dispositivo constitucional. Deu-se especial atenção à contratação de serviços técnicos especializados, analisando-se os casos de dispensa e de inexigibilidade da licitação. Em prosseguimento, discorreu-se sobre a posição, quanto à matéria, do Tribunal de Contas da União, fazendo-se referência ao problema do pagamento de honorários ad exitum (item 30.1 do Parecer). Finalmente, como conclusão, apresenta uma síntese de toda a argumentação exposta. (itens 32 a 35).37. Tendo em vista a aprovação presidencial e a publicação no órgão oficial, o mencionado Parecer constitui orientação normativa para toda a Administração Federal, nos termos do § 1º do art. 40 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993. Parece-me evidente que essa orientação aplica-se, sem dúvida, à situação descrita pelo IBAMA, de que ora se cogita.V - CONCLUSÃO38. À vista de todo o exposto, parece-me lícito concluir, em síntese:a) não há, no caso sob exame, cabimento para edição de decreto, por tratar-se de matéria de exclusiva competência administrativa do IBAMA;b) é possível a contratação pretendida, por ato da própria direção superior do Instituto, observadas as cautelas necessárias, conforme mencionado no Parecer nº AGU/MF-01/95.À consideração superior.Brasília, 31 de julho de 1995LUIZ ALBERTO DA SILVAConsultor da União.

RELEVÂNCIA: Menciona "licitação"; Menciona "licitações"; Menciona "lei nº 8.666"