PARECER n. 00014/2024/CNLCA/CGU/AGU — Competência da União para editar decreto regulamentador a respeito da criação do cadastro nacional unificado de licit...

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CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO

CÂMARA NACIONAL DE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS - CNLCA/DECOR/CGU

PARECER n. 00014/2024/CNLCA/CGU/AGU

NUP: 00688.000717/2019-98

INTERESSADOS: DECOR

ASSUNTOS: Registro cadastral unificado. Art. 87 da Lei n.º 14.133/2021.

EMENTA:DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. REGISTRO

CADASTRAL UNIFICADO. PRETENSA OFENSA AO PACTO FEDERATIVO. NECESSIDADE DE

CONFORMAÇÃO DO ART. 87 DA LEI 14.133/2021 E ART. 22, XXVII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

1. RELATÓRIO

1. Trata-se de processo distribuído pela Exma. Coordenadora da Câmara Nacional de Licitações e Contratos da Advocacia-Geral da União, para que os presentes signatários elaborem parecer acerca da competência de decreto federal para regulamentar cadastro unificado, nos termos em que preceitua o art. 87, caput, da Lei n.º 14.133, de 2021.

2. O art. 87 estabelece que os órgãos e entidades da Administração Pública deverão utilizar o sistema de registro cadastral unificado disponível no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), para efeito de cadastro unificado de licitantes, na forma disposta em regulamento.

3. O mencionado decreto ainda não foi editado e em consulta na data de hoje, à lista de atos normativos e estágios de regulamentação da Lei n.º 14.133/2021, verificou-se que não há nem sequer menção à elaboração de referido regulamento.

4. A pretensão da presente manifestação é verificar se há incompatibilidade da futura regulamentação com as competências da União previstas na Constituição Federal, precipuamente as dispostas no art. 22, inciso XXVII, da Carta Constitucional que estabelece competência privativa da União para edição de normas gerais de licitação e contratação pública. 03/08/2024, 09:40 SAPIENS

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5. É o relatório.

2. ANÁLISE JURÍDICA

6. A nova lei de licitações públicas institui no ordenamento jurídico pátrio a figura do Cadastro Nacional Unificado que se prestará a registrar a inscrição da área de atuação, qualificação técnica e econômico-financeira dos futuros licitantes.

7. A despeito da previsão de cadastramento unificado, não há restrições à participação do certame de fornecedores não cadastrados, uma vez que o art. 87, §4º estabelece que a requisição de cadastro poderá ocorrer nos prazos assinalados pelo edital da contratação, não podendo ser feita exigência de registro cadastral complementar para acesso a edital e anexos.

8. A publicidade das contratações públicas permitirá que os eventuais interessados tenham conhecimento das futuras licitações e deverá ser concedido tempo hábil para que os licitantes interessados se cadastrem, não havendo que se questionar da restrição ao caráter competitivo dos certames públicos.

9. Pela leitura dos dispositivos legais, a intenção é que se crie um cadastramento fácil de todos os eventuais interessados em contratar com a Administração Pública. A diferença notória entre o novo sistema e o SICAF, atualmente regulamentado pela IN n.º 03/2018[i]

, é a exigência de não ser restrito aos órgãos e entidades da esfera federal.

10. De fato, conforme esclarecem Carolina Zancaner Zockun e Flávio Garcia Cabral, ”é interessante notar que o registro cadastral unificado vai além do SICAF: ele é nacional, ou seja, não se restringe à esfera federal e serve não apenas para a habilitação, mas igualmente para avaliar a atuação do contratado na execução das obrigações assumidas, condicionada à regulamentação ulterior do cadastro”[ii]

.

11. A Constituição Federal assegura à União a competência para estabelecer as regras gerais de licitação e contratações públicas, nos termos do art. 22, inciso XXVII, a saber:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

[...]

XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; 03/08/2024, 09:40 SAPIENS

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12. A previsão constitucional ora em destaque investe a União da prerrogativa de editar normas gerais de licitação que subordinam não apenas seus órgãos e entidades que compõem a Administração Pública federal, mas também se estendem em relação aos demais entes federados vinculando estados, Distrito Federal e Municípios.

13. O texto do art. 22, XVII, da Constituição não visa a promover uma “irregularidade federativa” no âmbito das licitações; pelo contrário, o texto procura delimitar parâmetros gerais licitatórios com o fim de promover um sistema público contratual coeso[iii]

.

14. Sobre o conceito e a abrangência das normas gerais mencionadas no texto constitucional, destaca Celso Antônio Bandeira de Mello que “[…] o Texto da Lei Magna está, por certo, reportando-se a normas cuja ‘característica de generalidade’ é peculiar em seu confronto com as demais leis”[iv]

.

15. Para Odete Medauar[v]

, por sua vez, quando “[...] a Constituição Federal atribui competência à União para editar normas gerais sobre certa matéria, determina, em decorrência, que tais disposições fixadas em lei federal hão de ser observadas pelos Estados e Municípios, sem que se cogite, no caso, de qualquer interferência ou desrespeito à autonomia dos Estados-membros ou Municípios”.

16. Assim, a título de exemplo, o Supremo Tribunal Federal já reconheceu violação à competência privativa da União para veicular regras gerais sobre licitações e contratos ante a previsão de lei municipal que autorizava a criação de parceria público-privada para obras de infraestrutura e urbanismo em contrariedade ao disposto na lei federal que regula a matéria: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEI MUNICIPAL 1.327, DE

2007, E LEI MUNICIPAL 1.395, DE 2008, DO MUNICÍPIO DE ARIQUEMES/RO. PARCERIA PÚBLICO- PRIVADA PARA OBRAS DE INFRAESTRUTURA E URBANISMO. 1. Criação de hipóteses de parcerias público-privadas para a execução de obra pública desvinculadas de qualquer serviço público ou social. Impossibilidade. Competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação (art. 22, XXVII, da CF/88). Precedentes. 2. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental conhecida e julgada parcialmente procedente.

(ADPF 282, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 15-05-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 30-05-2023 PUBLIC 31-05-2023)

17. Da mesma forma, reconheceu como incompatível com o preceito constitucional em tela a lei estadual que inseriu no rol de documentos exigidos na fase de habilitação a “certidão de violação aos direitos do consumidor”, considerando ter havido usurpação da competência legislativa para editar regras gerais de licitação:

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https://supersapiens.agu.gov.br/apps/processo/14576434/visualizar/2490771559-1502614621 3/11 Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI 3.041/05, DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. LICITAÇÕES E CONTRATAÇÕES COM O PODER PÚBLICO. DOCUMENTOS EXIGIDOS PARA

HABILITAÇÃO. CERTIDÃO NEGATIVA DE VIOLAÇÃO A DIREITOS DO CONSUMIDOR. DISPOSIÇÃO

COM SENTIDO AMPLO, NÃO VINCULADA A QUALQUER ESPECIFICIDADE.

INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, POR INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO

PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA (ART. 22, INCISO XXVII, DA CF). 1. A igualdade de condições dos concorrentes em licitações, embora seja enaltecida pela Constituição (art. 37, XXI), pode ser relativizada por duas vias: (a) pela lei, mediante o estabelecimento de condições de diferenciação exigíveis em abstrato; e (b) pela autoridade responsável pela condução do processo licitatório, que poderá estabelecer elementos de distinção circunstanciais, de qualificação técnica e econômica, sempre vinculados à garantia de cumprimento de obrigações específicas. 2. Somente a lei federal poderá, em âmbito geral, estabelecer desequiparações entre os concorrentes e assim restringir o direito de participar de licitações em condições de igualdade. Ao direito estadual (ou municipal) somente será legítimo inovar neste particular se tiver como objetivo estabelecer condições específicas, nomeadamente quando relacionadas a uma classe de objetos a serem contratados ou a peculiares circunstâncias de interesse local. 3. Ao inserir a Certidão de Violação aos Direitos do Consumidor no rol de documentos exigidos para a habilitação, o legislador estadual se arvorou na condição de intérprete primeiro do direito constitucional de acesso a licitações e criou uma presunção legal, de sentido e alcance amplíssimos, segundo a qual a existência de registros desabonadores nos cadastros públicos de proteção do consumidor é motivo suficiente para justificar o impedimento de contratar com a Administração local. 4. Ao dispor nesse sentido, a Lei Estadual 3.041/05 se dissociou dos termos gerais do ordenamento nacional de licitações e contratos, e, com isso, usurpou a competência privativa da União de dispor sobre normas gerais na matéria (art. 22, XXVII, da CF). 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 3735, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 08-09-2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 31-07-2017 PUBLIC 01-08-2017)

18. Assentadas estas premissas, a Lei nº 14.133/2021 dispõe sobre licitações e contratos administrativos que vinculam todas as esferas de poder em nível federal, estadual e municipal.

19. Deveras, partindo-se do pressuposto da constitucionalidade da Lei, veja-se que essa previsão encontra-se esculpida já no artigo 1º, caput, ao dispor que "Esta Lei estabelece normas gerais de licitação e contratação para as Administrações Públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (…)”.

20. Ato contínuo, de acordo com o art. 87, caput, do referido diploma legal, como já destacado, deverá ser utilizado um cadastro unificado nacional que compilará os dados dos licitantes, na forma disposta em regulamento. O dispositivo legal tem a seguinte redação:

Art. 87. Para os fins desta Lei, os órgãos e entidades da Administração Pública deverão utilizar o sistema de registro cadastral unificado disponível no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), para efeito de cadastro unificado de licitantes, na forma disposta em regulamento.

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21. Ao determinar a adoção de um cadastro nacional unificado de licitantes, o dispositivo legal em tela, inegavelmente, possui natureza jurídica de regra geral cuja observância é compulsória pelos demais entes federados, além da própria União.

22. Primeiro porque editado como norma geral no bojo da Lei nº 14.133/2021, que retira seu fundamento imediato de validade do art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal.

23. Acrescenta-se ainda, nesse ponto, seguindo as considerações de Leandro Sarai, Flávio Garcia Cabral e Cristiane Iwakura[vi]

, que a conformação de norma geral, que parte de uma perspectiva subjetiva-objetiva, toma por base, dentre outros aspectos, que se deve reconhecer, na dúvida, a prevalência da competência da União, para que se dê máxima eficácia à norma constitucional. Além disso, as normas locais teriam espaço nas hipóteses de inaplicabilidade da norma geral, por conta de peculiaridades que justificariam sua não incidência, o que não é o caso do registro cadastral unificado da Lei.

24. Ademais, se o cadastro é de abrangência nacional, é evidente que deverá reunir informações de todas as esferas de poder em âmbito federal, estadual e municipal, o que ganha mais relevo quando a lei estabelece o caráter unificado dessa base de dados.

25. Cabe destacar que o registro cadastral unificado de que trata a lei não é o registro cadastral, mas um registro cadastral dentre tantos existentes. Não se impede que haja coexistência simultânea de outros cadastros oficiais[vii] . Tanto isso é verdade que o

artigo 70, inciso II, do mesmo diploma, prevê que a documentação referida no capítulo pertinente da Lei poderá ser "substituída por registro cadastral emitido por órgão ou entidade pública, desde que previsto no edital e que o registro tenha sido feito em obediência ao disposto nesta Lei”[viii]

.

26. Essa possibilidade reforça a inexistência de violação ao pacto federativo, já que, em que pese a existência de um cadastro unificado, não impede que haja outros cadastros, editados dentro da autonomia de cada ente da federação.

27. Afinal, de acordo com Carolina Zancaner Zockun e Flávio Garcia Cabral, "não há – repita-se – uma exclusão dos demais registros cadastrais quando da instituição do registro cadastral unificado, até porque o papel desse último é mais amplo do que os registros que contém apenas os documentos habilitatórios”[ix].

28. Sendo assim, uma vez ressaltado o caráter unificado do cadastro nacional, não é preciso maior esforço para concluir que a União detém atribuição para editar o decreto que regulamentará o dispositivo legal consoante exige expressamente o art. 87, caput, da Lei nº 14.133/2021, sem que isso implique ofensa à autonomia dos demais entes federados. 03/08/2024, 09:40 SAPIENS

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29. Veja que seria ilógico, do ponto de vista fático e jurídico, cogitar que cada ente da federação fosse editar seu próprio regulamento para disciplinar um registro que se pretende unificado.

30. Convém ressaltar que a lei n.º 8.666/1993 já previa o cadastro nacional em seu art. 34. Contudo, a regulamentação foi feita apenas em 2001, nos termos do Decreto n.º 3.722, com a criação do Sistema de Cadastro Unificado de Fornecedores – SICAF, estabelecendo em seu art. 3º a previsão da possibilidade[x]

de a habilitação, como condição de participação nos certames licitatórios,

ser feita pelo SICAF.

31. A importância de cadastramento tem por objetivo antecipar fases da habilitação, tendo hoje o SICAF níveis específicos de cadastramento, sendo o nível I o mero credenciamento, relacionado à habilitação jurídica, sendo os demais níveis todos relacionados à completa habilitação previstas nos editais como exigências autorizadas pela legislação de regência (regularidade fiscal e trabalhista - nível II, fiscal estadual e municipal – nível III, qualificação técnica e qualificação econômico-financeira – nível IV), além do registro das eventuais sanções aplicadas aos licitantes, permitindo um efetivo controle por parte da Administração.

32. Fato é que a utilização para os demais entes da federação de um cadastro federal não ultrapassa os limites das competências constitucionais da União, precipuamente porquanto a redação do art 87 da nova lei de licitações não deixa espaço para a faculdade ou possibilidade do uso.

33. A despeito disso, é notória a evolução do atual sistema de cadastramento de fornecedores, inclusive após a IN n.º 03/2018 em que o sistema passou a ser integralmente digital, sem a necessidade de deslocamento para a realização do cadastro.

34. A mera exigência da existência de cadastro como simplificador privilegia o princípio da eficiência administrativa ao facilitar a fase de habilitação dos licitantes além de assegurar o princípio da transparência, o que não pode ser ignorado em um momento em que o número de servidores nem sempre consegue acompanhar as demandas administrativas.

35. A previsão de um instrumento facilitador, como procedimento administrativo auxiliar nas compras públicas, não pode ser visto como algo inconstitucional, ainda mais considerando que o art. 87 do novo diploma normativo estabelece em seu parágrafo primeiro a necessidade de ampla divulgação tanto do chamamento público quanto de seus resultados no Portal Nacional de Contratações Públicas, ademais de os interessados poderem requerer sua inscrição e atualização a qualquer tempo, não havendo qualquer restrição ao caráter competitivo do certame.

36. Soma-se ainda que a ideia de um cadastro nacional unificado, como aponta Juliano Heinen[xi] , vai ao encontro da ideia

de divulgação concentrada e parametrizada pelo Portal Nacional de Contratação Pública.

37. Assim, considerando os benefícios de um cadastro nacional unificado, a sua utilização por todas as esferas federais vai ao encontro da nova estrutura licitatória pensada e idealizada pelo novo marco legal, não havendo que se cogitar em inconstitucionalidade dos regramentos expressos no art. 87 e seguintes da nova lei de licitações e contratos. 03/08/2024, 09:40 SAPIENS

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3. CONCLUSÃO

38. Ante o exposto, em resposta ao questionamento formulado, propomos o presente parecer, com a conclusão de que o art. 87 da Lei nº 14.133/2021 é compatível com o art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal de 1988 tanto no aspecto formal quanto em relação ao seu conteúdo, de modo que a União detém atribuição para editar o decreto regulamentador a respeito da criação do cadastro nacional unificado de licitantes de observância compulsória pelos demais entes federados. Rio de Janeiro, 17 de maio de 2024.

Flavio Garcia Cabral

Procurador da Fazenda Nacional

Taís Teodoro Rodrigues

Advogada da União

Rafael Schaefer Comparin

Advogado da União

Camila Lorena Lordelo Santana Medrado

Advogada da União

Diego da Fonseca Hermes Ornellas de Gusmão

Procurador Federal

Diego Franco de Araújo Jurubeba

Procurador Federal

Fabrício Lopes Oliveira

Procurador federal

Fernando Ferreira Baltar Neto

Advogado da União

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https://supersapiens.agu.gov.br/apps/processo/14576434/visualizar/2490771559-1502614621 7/11 Liana Antero de Melo

Advogada da União

Lucas Hayne Dantas Barreto

Procurador Federal

Luciano Medeiros de Andrade Bicalho

Advogado da União

Michelle Marry Marques da Silva

Advogada da União - Coordenadora

Rafael Sérgio Lima de Oliveira

Procurador Federal

Thyago de Pieri Bertoldi

Advogado da União

[i]

Art. 1º O Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – Sicaf constitui o registro cadastral do Poder Executivo Federal, mantido pelos órgãos e entidades que compõem o Sistema de Serviços Gerais – Sisg, nos termos do Decreto nº 1.094, de 13 de março de 1994.

[ii]

ZOCKUN, Carolina Zancaner; CABRAL, Flávio Garcia. Da eficácia das normas previstas na Nova Lei de Licitações (Lei º 14.133/2021): análise do PNCP, do SRP e do Registro Cadastral. Revista de Direito Econômico e Socioambiental, Curitiba, v. 12, n. 1, 101, jan./abr. 2021, p.119.

[iii]

CABRAL, Flávio Garcia; SANTOS, Jorge. Felipe Fernandes . A competência para alteração dos valores da Lei 8.666/93: autonomia municipal e estadual?. Direito Público Contemporâneo: ensaios críticos - Volume III. 1ed.Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2019, v. III, p. 223-242.

[iv]

“O conceito de normas gerias no direito constitucional brasileiro”, publicado na edição n. 66 da Revista Interesse Público.

[v]

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 11ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2007, p. 129. 03/08/2024, 09:40 SAPIENS

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SARAI, Leandro; CABRAL, Flávio Garcia; IWAKURA, Cristiane Rodrigues. O conceito de norma geral de licitação e contratação pública. Revista de Direito Administrativo, v. 282, n. 1, p.229. [vii]

Atualmente há vários outros registros cadastrais além do SICAF, podendo-se citar o CAUFESP, o CAGEF-MG, o CADFOR-MA e tantos outros.

[viii]

ZOCKUN, Carolina Zancaner; CABRAL, Flávio Garcia. Da eficácia das normas previstas na Nova Lei de Licitações (Lei º 14.133/2021): análise do PNCP, do SRP e do Registro Cadastral. Revista de Direito Econômico e Socioambiental, Curitiba, v. 12, n. 1, 101, jan./abr. 2021, p.119-120.

[ix]

ZOCKUN, Carolina Zancaner; CABRAL, Flávio Garcia. Da eficácia das normas previstas na Nova Lei de Licitações (Lei º 14.133/2021): análise do PNCP, do SRP e do Registro Cadastral. Revista de Direito Econômico e Socioambiental, Curitiba, v. 12, n. 1, 101, jan./abr. 2021, p.120.

[x] "Art. 3º - Os editais de licitação para as contratações referidas no § 1o do art. 1o deverão conter cláusula permitindo a comprovação da regularidade fiscal, da qualificação econômico-financeira e da habilitação jurídica por meio de cadastro no SICAF, definindo dia, hora e local para verificação on line, no Sistema”. Ademais, vale lembrar que o Tribunal de Contas da União destaca que o cadastramento por meio do SICAF não é obrigatório (Súmula TCU nº 274: “É vedada a exigência de prévia inscrição no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF para efeito de habilitação em licitação”). No entanto, a mesma Corte de Contas entende não haver ilegalidade no estabelecimento da exigência de credenciamento no SICAF (nível I) para a participação no certame licitatório (vide Acórdão TCU - Segunda Câmara - nº 7.295/2013).

[xi] HEINEN, Juliano. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei nº 14.133/21. 4.ed. São Paulo: Juspodium, 2024, p.754.

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