SS 5751

Ementa

DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de segurança formulado pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE/PE) em face de decisão monocrática proferida no Mandado de Segurança nº 0020845-63.2026.8.17.9000, por meio da qual foi deferida tutela provisória para suspender os efeitos do Acórdão TC nº 1383/2026 e autorizar o prosseguimento do Pregão Eletrônico nº 0153.2026.AC-09.PE.90096.SAD.SEE, destinado à contratação de empresas especializadas para execução de serviços de manutenção predial preventiva e corretiva das unidades escolares da rede pública estadual. O requerente relata que a medida cautelar expedida pelo TCE/PE, posteriormente confirmada pelo Acórdão TC nº 1383/2026, determinou a suspensão do procedimento licitatório em razão de relevantes indícios de irregularidades identificados na fase de planejamento da contratação. Segundo a Corte de Contas, foram constatadas fragilidades na metodologia utilizada para estimar quantitativos e custos dos serviços pretendidos, o que evidenciaria risco concreto de sobrecontratação e potencial prejuízo ao erário, especialmente em razão do elevado valor da contratação e da possibilidade de sucessivas prorrogações contratuais. Defende sua legitimidade ativa para formular o pedido, afirmando que a decisão judicial impugnada afeta diretamente as competências constitucionais de controle externo atribuídas aos Tribunais de Contas pelos arts. 70, 71 e 75 da Constituição Federal. Argumenta que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconhece às Cortes de Contas capacidade processual para defender suas prerrogativas institucionais e sua autonomia funcional. Acrescenta que a manutenção da decisão judicial provoca grave lesão à ordem e à economia públicas ao permitir a celebração de contratos estimados em aproximadamente R$ 198 milhões antes da conclusão da fiscalização e da correção das inconsistências apontadas pela auditoria. Alega que a decisão judicial extrapolou os limites do controle jurisdicional ao substituir a avaliação técnica realizada pelo órgão de controle externo por entendimento próprio acerca dos riscos e da regularidade da licitação. Sustenta que o magistrado não se restringiu à análise de eventual ilegalidade ou violação ao devido processo legal, mas reavaliou os fundamentos técnicos que justificaram a cautelar, concluindo que os descontos obtidos no pregão e a adoção do regime de empreitada por preço unitário seriam suficientes para afastar os riscos identificados. Segundo o TCE/PE, a jurisprudência do STF admite a revisão judicial das decisões dos Tribunais de Contas apenas em situações de manifesta ilegalidade, abuso de poder ou ofensa a garantias processuais, vedando a substituição do juízo técnico especializado. Além disso, assevera que houve afronta ao poder geral de cautela dos Tribunais de Contas, reconhecido pela jurisprudência do STF com base na teoria dos poderes implícitos, ressaltando que a fiscalização preventiva dos atos administrativos pressupõe a possibilidade de adoção de medidas cautelares para evitar danos ao erário. Afirma que a decisão impugnada compromete a efetividade do controle externo, enfraquece a autonomia institucional do TCE/PE e pode incentivar a judicialização de medidas cautelares expedidas pelas Cortes de Contas. Quanto ao alegado perigo de dano inverso, argumenta que não há risco de interrupção dos serviços de manutenção das escolas estaduais, pois permanece vigente contrato anterior para a mesma finalidade, com prorrogação autorizada até junho de 2027. Ao final, requer o reconhecimento de sua legitimidade ativa, a suspensão dos efeitos da decisão proferida no mandado de segurança, o restabelecimento da eficácia do Acórdão TC nº 1383/2026 e a manutenção da suspensão do Pregão Eletrônico nº 0153.2026.AC-09.PE.90096.SAD.SEE até o trânsito em julgado da ação originária. Ajuizado o pedido de suspensão durante o recesso forense, o e. Min. Alexandre de Moraes, Vice-Presidente no exercício da Presidência desta Corte, deferiu a medida liminar (eDOC 15). O Estado de Pernambuco interpôs agravo interno no qual sustenta que a decisão que deferiu a suspensão de segurança extrapolou os limites desse instrumento excepcional, ao funcionar como verdadeiro sucedâneo recursal e reexaminar matéria de mérito. Afirma que a decisão do TJPE limitou-se ao controle de legalidade da atuação do TCE/PE, ao reconhecer possível violação ao art. 171, §§ 1º e 3º, da Lei nº 14.133/2021, diante da manutenção da suspensão do certame sem prazo definido e sem indicação de medidas saneadoras. Defende, ainda, a inexistência de grave lesão à ordem ou à economia públicas, argumentando que a decisão judicial apenas autorizou o prosseguimento da licitação, sem contratação ou desembolso imediato de recursos, além de destacar que o regime de preço unitário reduz riscos de sobrecontratação e que o certame resultou em significativa redução do valor estimado da contratação. Sustenta também que a paralisação do procedimento pode comprometer a manutenção de centenas de escolas estaduais, caracterizando periculum in mora reverso em prejuízo do direito à educação (eDOC 17). O Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, por sua vez, defende a manutenção da decisão agravada, sustentando que ela não examinou o mérito da controvérsia, mas apenas reconheceu o risco de lesão à ordem e à economia públicas decorrente do enfraquecimento da atividade fiscalizatória da Corte de Contas. Argumenta que a retomada da licitação poderia frustrar a utilidade da auditoria em curso e tornar irreversíveis atos como adjudicação, homologação e contratação, antes da conclusão do controle externo. Afirma, ainda, que não houve suspensão por prazo indeterminado, pois a fiscalização permanece em andamento dentro dos limites legais, e que a jurisprudência do STF admite a suspensão de decisões judiciais quando comprometidas as prerrogativas constitucionais dos Tribunais de Contas. Quanto ao alegado risco para as escolas, destaca a existência de contrato de manutenção já prorrogado até junho de 2027, bem como a possibilidade de contratações emergenciais, entendendo afastado qualquer dano imediato à continuidade dos serviços públicos (eDOC 20). A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento do pedido de suspensão, em parecer com a seguinte ementa (eDOC 28): “Suspensão de Segurança. Contratação de empresas especializadas para prestação de serviços de manutenção predial. Concessão de medida cautelar pelo Tribunal de Contas Estadual suspendendo o andamento do Pregão Eletrônico, diante de indícios de irregularidades na licitação. Suspensão da decisão pelo Tribunal de Justiça, por não vislumbrar a presença de requisitos autorizadores para a concessão da cautelar e por entender que a Corte de Contas extrapolou sua competência constitucional ao determinar a suspensão do processo licitatório. Decisão contrária à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que reconhece o poder geral de cautela dos Tribunais de Contas. Parecer por que o pedido suspensivo seja deferido, confirmando-se a liminar já concedida.” O Estado de Pernambuco, em nova manifestação, reiterou o pedido de retratação, sustentando que a manifestação do TCE/PE e o parecer da Procuradoria-Geral da República teriam se baseado em premissas fáticas incompletas ou distorcidas. Argumenta que a auditoria identificou apenas um achado relacionado à metodologia de estimativa dos quantitativos da contratação e que a própria área técnica do Tribunal de Contas reconheceu que o regime de empreitada por preço unitário mitiga o risco de superfaturamento. Afirma ainda que o risco apontado pela auditoria estava associado à celebração de contrato sem limitação temporal, circunstância afastada pela decisão do TJPE ao restringir a vigência contratual a cinco anos e submeter eventuais prorrogações à aprovação do TCE/PE. Destaca, também, que o certame alcançou ampla competitividade, com participação média de 45 a 50 licitantes por lote e redução do valor estimado de cerca de R$ 399 milhões para aproximadamente R$ 198 milhões, além de sustentar que o Contrato nº 185/2025 não é suficiente para atender às necessidades da rede estadual, razão pela qual a manutenção da suspensão do pregão comprometeria a prestação adequada dos serviços de manutenção escolar (eDOC 30). Em sentido oposto, o TCE/PE sustenta que a suspensão de segurança visa apenas resguardar a efetividade do controle externo e impedir que a continuidade do certame inviabilize ou esvazie os resultados da auditoria em curso. Afirma que a controvérsia não se limita ao número de achados apontados, mas à gravidade das inconsistências identificadas no planejamento da contratação, especialmente na metodologia de definição dos quantitativos e custos, ressaltando que a mitigação do risco de superfaturamento não afasta o risco de sobrecontratação decorrente da superestimação desses quantitativos. Defende, ainda, que a ampla concorrência e a redução dos preços obtidos na licitação não eliminam os indícios de irregularidades previamente detectados e que o alegado periculum in mora reverso foi afastado por fatos supervenientes, como a continuidade do Contrato nº 185/2025 e a autorização para contratações emergenciais destinadas às escolas não atendidas pelo ajuste vigente. Por essa razão, entende que a pretensão do Estado busca rediscutir aspectos técnicos incompatíveis com os limites da suspensão de segurança e requer a manutenção integral da decisão que restabeleceu os efeitos da cautelar concedida pelo TCE/PE (eDOC 36). É o relatório. Decido. A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.” Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal: “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha: “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante. O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas. (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva. O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública. Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal. O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023: “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” No caso em exame, o Desembargador Relator, ao deferir a medida liminar, ressaltou que o alegado risco de lesão ao erário, apontado pela Corte de Contas, encontrava-se substancialmente mitigado pelos resultados alcançados na fase competitiva do certame. Destacou que a licitação foi marcada por ampla concorrência, com participação média de 45 a 50 licitantes por lote e descontos próximos de 50%, circunstâncias que reduziram o valor estimado da contratação de R$ 399,4 milhões para R$ 198,1 milhões. Assinalou, ainda, que a adoção do regime de empreitada por preço unitário confere caráter meramente estimativo aos quantitativos previstos, uma vez que os pagamentos permanecem condicionados à efetiva execução e medição dos serviços, fator que, em juízo preliminar, reduz sensivelmente o risco de sobrecontratação. O Relator reconheceu, igualmente, a presença do perigo de dano decorrente da manutenção da suspensão do certame, por entender que tal medida poderia comprometer a continuidade dos serviços de manutenção predial da rede estadual de ensino. Observou que o Contrato nº 185/2025 não se revelava alternativa adequada para suprir essa demanda, seja pelo iminente esgotamento de seu saldo financeiro, seja pelas limitações impostas por decisões judiciais e administrativas relacionadas à sua execução e eventual prorrogação. Concluiu, por fim, que a persistência da cautelar acarretaria risco de dano reverso desproporcional, em afronta aos postulados da proporcionalidade e da razoabilidade. Nesse contexto, verifica-se que a decisão cuja suspensão se pleiteia não afastou o exercício do controle externo nem questionou, em tese, a legitimidade do poder geral de cautela dos Tribunais de Contas. Ao contrário, o próprio pronunciamento judicial reconheceu a relevância da atuação fiscalizatória da Corte de Contas, chegando a condicionar eventual renovação contratual além do prazo de cinco anos à prévia aprovação daquele órgão. O que se extrai da decisão é que o magistrado, à luz das peculiaridades do caso concreto, limitou-se a concluir pela presença dos pressupostos autorizadores da tutela provisória, com base em elementos fáticos específicos submetidos à sua apreciação. Assim, ao contrário do que sustenta o requerente, a controvérsia posta não diz respeito à definição dos contornos do poder cautelar das Cortes de Contas ou de suas prerrogativas institucionais. O que se discute é a correção do juízo efetuado pela autoridade judicial acerca da presença dos pressupostos para a concessão da tutela de urgência, questão que demanda o reexame do acervo fático-probatório dos autos, bem como a revisão da interpretação conferida às normas infraconstitucionais pertinentes. Trata-se, contudo, de providência incompatível com a natureza excepcional da suspensão de segurança, instrumento que não se destina à reapreciação do acerto jurídico da decisão impugnada nem ao reexame aprofundado das questões discutidas no processo de origem. Nesse sentido: "Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido." (SS 5.333-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020) “Agravo interno em suspensão de segurança. Coleta de lixo urbano. Decisão cautelar do Tribunal de Contas objeto de mandamus na origem. Incidente manejado pelo autor do processo originário. Inadmissibilidade. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Medida suspensiva que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Inviabilidade de debate sobre legislação infraconstitucional e revolvimento fático-probatório em sede suspensiva. Precedentes. Agravo não provido. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Não cabe a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente ostentar a posição de autor da causa principal, pois o emprego dessa medida excepcional somente se justifica em ações ajuizadas “contra o Poder Público”, ou seja, naquelas em que figure como réu (Lei nº 8.437/92, art. 4º, caput). Precedentes. 3. Nesse sentido, inviável o manejo de suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo, com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou de restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado, não consubstanciando, o instrumento da contracautela, sucedâneo recursal. 4. Tanto o exame das normas infraconstitucionais como o revolvimento fático-probatório do processo refogem aos limites estreitos das medidas suspensivas ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal, pois somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se a instauração do incidente de contracautela. Precedentes. 5. Agravo não provido.” (SS 5.646-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 06.11.2023) Como bem assinalou o eminente Ministro Luiz Fux, no julgamento da SS 5.482-AgR (Plenário, DJe de 10.6.2021), a análise aprofundada acerca da extensão do poder geral de cautela dos Tribunais de Contas e da constitucionalidade da medida cautelar adotada no caso concreto deve ser realizada pelas vias recursais ordinárias e extraordinárias cabíveis. Não constitui, portanto, objeto próprio do pedido de suspensão a revisão dessas questões de mérito, porquanto tal instrumento não se presta a funcionar como sucedâneo recursal nem como mecanismo de reexame da correção jurídica da decisão impugnada. Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do pedido. Fica revogada a liminar anteriormente deferida. Publique-se. Brasília, 2 de setembro de 2026. Ministro Edson Fachin Presidente Documento assinado digitalmente

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