Manual TCU - 4.1.1 Descrição da necessidade da contratação
É a identificação e caracterização do problema a ser resolvido. Justifica a decisão de contratar uma solução ou parte de uma solução. É elemento obrigatório do ETP [[1]] e deve responder a questões como:
• qual é o problema que se pretende resolver? Por exemplo, tempo de espera prolongado para a prestação de um serviço público e dificuldade de solicitar esse serviço;
• quais são os atores interessados na solução desse problema e quais as perspectivas desses atores sobre o problema? Por exemplo, área requisitante, servidores que atuam diretamente na prestação do serviço e usuários do serviço;
• qual é o interesse público a ser atendido [[2]]? Como, por exemplo, aprimorar a prestação do serviço; e
• quais os resultados e os benefícios que serão alcançados ao resolvê-lo? A exemplo da redução do tempo de atendimento ou da disponibilização do serviço por meio de autoatendimento, e da possibilidade de prestação do serviço de forma digital, possibilitando que os usuários não necessitem se deslocar a uma repartição pública. Esses resultados e benefícios poderão ser comparados com o custo para resolver o problema.
A área requisitante deve justificar a necessidade da contratação com base no documento de formalização de demanda [[3]] e indicar a possível solução, descrita em termos de bens, serviços e/ou obras.
Para demandas complexas, pode ocorrer que a Administração identifique a sua necessidade, mas precise de uma maior interação com a iniciativa privada para estabelecer a melhor solução [[4]]. Nesses casos, o ETP poderá, inclusive, recomendar o emprego do diálogo competitivo [[5]], da contratação integrada [[6]] ou do procedimento de manifestação de interesse [[7]].
A equipe de planejamento da contratação deve elaborar a necessidade da contratação de forma a relacionar o objeto da contratação com as atividades-fim da organização pública.
Não se deve apenas contratar obras, bens e serviços, mas, sim, objetos que contribuam para dar suporte às atividades de cada organização contratante, de forma alinhada com as leis orçamentárias e com os demais instrumentos de planejamento da organização, como o PCA, o PLS, e o PEI [[8]].
Quadro 87 – Referências normativas para a descrição da necessidade da contratação
Normativos | Dispositivos
Lei 14.133/2021 | Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos: […] Parágrafo único. A alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos no caput deste artigo, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações. […] Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos: I – a descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo técnico preliminar que caracterize o interesse público envolvido; […] § 1º O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste artigo deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos: I – descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público; […] (Grifo nosso)
IN – Seges/ME 58/2022 | Art. 9º Com base no Plano de Contratações Anual, deverão ser registrados no Sistema ETP Digital os seguintes elementos: I – descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público; […]
Fonte: Elaboração própria com base nas normas consultadas.
Quadro 88 – Jurisprudência do TCU
Acórdãos | Dispositivos
Acórdão 2221/2012-TCU-Plenário | [Enunciado] As aquisições de bens pela Administração devem estar baseadas em estudos prévios que demonstrem a necessidade e viabilidade das aquisições, a fim de evitar o mau uso de recursos públicos e não limitar o sucesso dos objetivos que se buscam atingir.
Pesquisa de Jurisprudência | Execute consulta na Pesquisa Integrada do TCU. Pesquise pela expressão: “justificativa” ADJ5 (“necessidade” ADJ7 “contratação”) Execute consulta na Jurisprudência selecionada: “necessidade” ADJ3 “contratação” Execute consulta na Jurisprudência selecionada pela árvore de classificação. Selecione a área “licitação” e o tema “planejamento”.
Fonte: Elaboração própria com base na jurisprudência do TCU.
Quadro 89 – Riscos relacionados
Riscos
Escolha precipitada da solução, sem identificação prévia e exata do problema a ser resolvido, levando à contratação que poderia ter sido evitada ou com requisitos desnecessários (supérfluos), que limitam a competitividade e elevam o preço contratado, com consequentes subutilização da solução e desperdício de recursos.
Escolha precipitada da solução, sem identificação prévia e precisa do problema a ser resolvido, levando à contratação de solução que não atende à demanda da Administração, necessitando de ajustes frequentes ou resultando no abandono da solução, com consequentes desperdícios de recursos financeiros, de tempo e de esforço administrativo.
Descrição da necessidade da contratação sem análise das perspectivas e prioridades dos requisitantes e de outros atores relevantes para a solução do problema, levando à definição imprecisa do problema, com consequente contratação de solução inadequada para resolvê-lo.
Descrição da necessidade da contratação sem avaliar se os processos de trabalho a serem suportados pela solução precisam ser otimizados ou repensados antes da contratação, levando à contratação de uma solução que poderia ter sido evitada ou ter sido executada em melhores condições (p.ex.: melhores definições de requisitos), com consequentes desperdícios de recursos financeiros, de tempo e de esforço administrativo.
Ausência de análise quanto à oportunidade e conveniência de prorrogar o contrato, levando à manutenção de uma solução e de seu(s) contrato(s) que não atenda mais a uma necessidade da organização, seja porque a solução não consiga mais atender a essa necessidade, seja porque essa necessidade deixou de existir, com consequente desperdício de recursos.
Fonte: Adaptado de Tribunal de Contas da União, 2014, item “Necessidade da contratação”; e Tribunal de Contas da União, 2012, p. 65-67.
[[1]] Lei 14.133/2021, art. 18, § 2º c/c § 1º, inciso I.
[[2]] Lei 14.133/2021, art. 18, inciso I, e § 1º, inciso I.
[[3]] IN – Seges/MP 5/2017, art. 24, alterada pela IN – Seges/ME 49/2020, art. 1º.
[[4]] Para esses casos, a Lei 14.133/2021 prevê o diálogo competitivo (art. 32) e o procedimento auxiliar de manifestação de interesse (art. 81).
[[5]] Consulte o item 3.6.5 deste manual.
[[6]] Consulte o item 4.4.1.3 deste manual.
[[7]] Remete-se aos comentários do item 5.9.3 deste manual.
[[8]] Lei 14.133/2021, art. 11, parágrafo único, e art. 18, caput.