Resumo gerado por IA
O processo discute a validade de um relatório de auditoria da Controladoria-Geral que apontou indícios de sobrepreço em contrato emergencial, mas o Tribunal decidiu que atos de controle interno com natureza meramente recomendatória e sem efeitos sancionatórios imediatos não podem ser anulados pelo Judiciário. A decisão destaca que eventuais falhas metodológicas na estimativa de preços não geram nulidade, pois o relatório apenas orienta a gestão pública a realizar apurações futuras, preservando a autonomia de investigações administrativas ou criminais independentes. Para a Lei 14.133/2021, o caso reforça a importância da segregação de funções e do controle preventivo (Art. 169), sublinhando que recomendações de governança e conformidade são instrumentos legítimos de gestão que não se confundem com a aplicação antecipada de sanções ao contratado.
Ementa
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. ATO ADMINISTRATIVO. RELATÓRIO DE AUDITORIA. CONTROLE INTERNO. NATUREZA ENUNCIATIVA E RECOMENDATÓRIA. INEXISTÊNCIA DE EFEITOS JURÍDICOS IMEDIATOS. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE MANIFESTA. IMPOSSIBILIDADE DE ANULAÇÃO JUDICIAL. LINDB, ARTS. 20 E 21. CONSEQUENCIALISMO. REFORMA DA SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível e remessa necessária contra sentença que julgou procedente ação declaratória de nulidade de ato administrativo, para invalidar relatório de auditoria contendo recomendações, expedido pela Controladoria-Geral do Distrito Federal e, por via reflexa, os atos apuratórios posteriores dele decorrentes. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Existem duas questões em discussão: (i) definir se relatório de auditoria, de natureza orientadora e recomendatória, pode ser anulado judicialmente por supostas fragilidades metodológicas na apuração sobre eventual sobrepreço em contrato administrativo; e (ii) estabelecer se a invalidação do referido relatório pode alcançar, de forma reflexa, apurações administrativas e investigativas posteriores conduzidas por outros órgãos. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A ação originária tem por objeto a declaração de nulidade do Relatório de Auditoria nº 10/2020 – DIACT/COATP/SUBCI/CGDF, elaborado pela Controladoria-Geral do Distrito Federal, no exercício de competência constitucional e legal de controle interno, relativo à contratação emergencial firmada pelo Instituto de Gestão Estratégica de Saúde do Distrito Federal – IGESDF com a empresa autora, no contexto da pandemia da COVID-19, bem como a invalidação, por arrastamento, de atos apuratórios posteriores supostamente dele decorrentes. 4. O referido relatório consubstancia ato típico de controle interno, de natureza enunciativa, orientadora e recomendatória, desprovido de caráter decisório ou sancionador, não impondo sanções, obrigações pecuniárias, glosas automáticas, restrições contratuais ou efeitos jurídicos imediatos à esfera jurídica da contratada. Trata-se de instrumento voltado à identificação de fragilidades institucionais e à formulação de recomendações técnicas destinadas exclusivamente ao órgão gestor do contrato. 5. As recomendações constantes do relatório dirigem-se exclusivamente ao IGESDF, na condição de entidade responsável pelo planejamento, contratação, execução e fiscalização do ajuste administrativo, com o objetivo de instar a realização de apuração administrativa específica, técnica e posterior, apta a aferir, de forma concreta e contraditória, a compatibilidade dos preços praticados com os parâmetros de mercado, além do aprimoramento dos procedimentos de governança, controle e fiscalização contratual. 6. No ponto em que o relatório alude à existência de possível sobrepreço, a apuração realizada pela Controladoria-Geral do Distrito Federal assumiu caráter meramente estimativo e indiciário, reconhecidamente condicionada às limitações informacionais existentes à época da contratação emergencial, sem fixação definitiva de valores, sem quantificação vinculante de suposto dano ao erário e sem qualquer deliberação conclusiva sobre a regularidade do preço contratado. 7. A prova pericial judicial produzida nos autos confirmou que a metodologia adotada no relatório não se revela tecnicamente adequada para aferição conclusiva de sobrepreço, reconhecendo fragilidades nos critérios utilizados, mas também consignou que tais limitações não permitem, por si sós, afastar a necessidade de apuração administrativa específica, nem infirmam a validade do relatório como instrumento de controle interno destinado à reunião de indícios e à recomendação de providências ao gestor. 8. Inexistindo ilegalidade manifesta, desvio de finalidade, violação a direito subjetivo ou produção de efeitos jurídicos imediatos e concretos na esfera da contratada, mostra-se incabível a anulação judicial de ato administrativo que se insere no regular exercício da função de controle interno, sob pena de indevida incursão no mérito administrativo e na discricionariedade técnica do órgão de controle. 9. A invalidação judicial do relatório, desacompanhada da demonstração de consequências jurídicas e administrativas concretas e úteis, revela-se incompatível com os arts. 20 e 21 da LINDB, que impõem motivação consequencialista e a indicação expressa dos efeitos práticos da decisão, especialmente quando a anulação pretendida não elimina obrigação, sanção ou restrição efetivamente imposta à parte autora. 10. Por fim, a eventual invalidação do Relatório de Auditoria nº 10/2020 não possui o condão de atingir, por via reflexa, apurações administrativas ou investigações criminais posteriormente instauradas, uma vez que tais procedimentos decorrem de competências constitucionais próprias, ostentam autonomia funcional, probatória e procedimental, e podem fundar-se em elementos independentes, inclusive diversos daqueles constantes do relatório impugnado. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso de apelação e remessa oficial conhecidos e providos. 9. Tese de julgamento: (i) Relatório de auditoria, de natureza enunciativa, que se limita a recomendar apuração específica de possível sobrepreço para entidade responsável pela contratação, não produz efeitos jurídicos imediatos nem impõe obrigações ao particular, sendo incabível sua anulação judicial na ausência de ilegalidade manifesta. (ii) Fragilidades metodológicas em apuração estimativa de possível sobrepreço não invalidam, por si sós, ato de controle interno destinado a recomendar apuração administrativa posterior. (iii). A eventual invalidação judicial de relatório de auditoria não é apta a impedir nem a alcançar investigações ou apurações administrativas e criminais independentes, instauradas pelo ente contratante ou pelo Ministério Público, os quais detêm competência própria, autonomia funcional e probatória, inexistindo relação de dependência necessária que autorize a anulação reflexa desses procedimentos. V. DISPOSITIVOS E JURISPRUDÊNCIAS RELEVANTES CITADAS: LINDB, arts. 20 e 21; CPC, art. 85, §§ 3º e 4º. TJDFT, Acórdão nº 2021321, Processo nº 0712955-59.2024.8.07.0018, Rel. Des. Leonardo Roscoe Bessa, 6ª Turma Cível, j. 16.07.2025. STF, ARE 1396272 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 13.12.2022. STF, RE 1427101 AgR, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 04.09.2023.
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