Resumo gerado por IA
O processo discute a nulidade de uma licitação realizada pela Terracap para a venda de imóvel público dominical, na qual não foi respeitado o direito de preferência do ocupante nem realizada a notificação prévia do interessado. O tribunal decidiu que, por se tratar de bem dominical (sem destinação pública específica), é possível o exercício de posse por particular, o que gera o direito à indenização por benfeitorias e a prioridade na compra do imóvel em procedimentos de regularização. Para o Direito Administrativo, a decisão reforça que a alienação de bens públicos deve observar o devido processo legal e as normas de preferência previstas em editais e legislações específicas, sob pena de nulidade do certame.
Ementa
APELAÇÃO CÍVEL. CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. RECONVENÇÃO. DIALETICIDADE. GRATUIDADE DE JUSTIÇA. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA. TERRACAP. EDITAL. LICITAÇÃO. DECLARAÇÃO DE NULIDADE. SETOR HABITACIONAL VICENTE PIRES. PREFERÊNCIA. AQUISIÇÃO. AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO. OCUPANTE DO IMÓVEL. PRINCIPAL INTERESSADO. BEM PÚBLICO DOMINICAL. POSSE. POSSIBILIDADE. BENFEITORIAS. INDENIZAÇÃO. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. RECURSO INTERPOSTO PELO AUTOR PROVIDO. RECURSO MANEJADO PELOS RÉUS DESPROVIDO.1. Na presente hipótese as questões submetidas ao conhecimento deste Egrégio Tribunal de Justiça consistem em examinar: a) as preliminares de violação ao princípio da dialeticidade e a ocorrência de cerceamento de defesa; b) a possibilidade do exercício de posse sobre bem público dominical; c) a viabilidade de ressarcimento das benfeitorias erigidas no imóvel; e d) a alegada preferência na aquisição de imóvel.2. É importante salientar que à vista da diretriz estabelecida pelo princípio da dialeticidade, previsto no art. 1010, incisos II a IV, do Código de Processo Civil, a apelação deverá conter os fundamentos de fato e de direito pelos quais a parte entende que a sentença impugnada deve ser reformada. 2.1. Assim, é atribuição do apelante a demonstração dos motivos que sustentam o alegado desacerto da decisão recorrida, pois, ao contrário, não pode haver o conhecimento do recurso. 2.2. No caso, a despeito do que tentam fazer crer os demandados, percebe-se que em suas razões recursais o demandante, ora recorrente, rebateu diretamente as conclusões exaradas na sentença, tendo justificado suficientemente os motivos pelos quais entende que ato decisório merece ser reformado. 2.3. Os demandados alegam a ocorrência de cerceamento de defesa por não ter permitido, o Juízo singular, o acesso aos elementos probatórios trazidos aos presentes autos, referentes ao requerimento de gratuidade de justiça concedida em favor do demandante. 2.4. A Resolução nº 271, de 22 de maio de 2023, editada pela Defensoria Pública do Distrito Federal, fixa como parâmetro para a caracterização da hipossuficiência da parte o recebimento de renda mensal até o valor correspondente a 5 (cinco) salários mínimos. 2.5. Os documentos probatórios existentes nos presentes autos demonstram, em verdade, que as quantias recebidas pelo demandante não ultrapassam o valor equivalente a 5 (cinco) salários mínimos mensais. 2.6. O Juízo singular com fundamento na regra prevista no art. 189, inc. III, do CPC, autorizou a tramitação dos aludidos documentos em segredo de justiça. 2.7. Com efeito, de acordo com a regra prevista no art. 371 do CPC, a formação do convencimento pelo Juízo singular não está subordinada ao particular entendimento sustentando pelas partes, em virtude do critério da persuasão racional ou livre convencimento motivado. 2.8. Pelas razões expostas as preliminares suscitadas pelos demandados devem ser rejeitadas.3. No que concerne ao imóvel descrito na causa de pedir, convém salientar que a Terracap não exerce a posse direta sobre o bem, mas é a titular do domínio, pois o aludido imóvel compõe o patrimônio público dominical do Distrito Federal. 3.1. O elemento objetivo do apossamento, que é ato-fato jurídico, orienta-se ao exercício de um dos atributos inerentes ao domínio. 3.2. Com efeito, a esse respeito, nos moldes da regra prevista no art. 1204 do Código Civil “adquire-se a posse desde o momento em que se torna possível o exercício, em nome próprio, de qualquer dos poderes inerentes à propriedade". 3.3. Por essa razão é desnecessária a presença do elemento subjetivo, que é a vontade, manifestada ou declarada, de possuir o bem. 3.4. Observe-se que em casos como o presente é fundamental a análise da conduta do possuidor, ou seja, daquele que tem o exercício de fato, pleno ou não, sobre o bem (corpus) com as mesmas atribuições conferidas pelo direito de propriedade. 3.5. Em verdade, o apossamento, que é ato-fato real, depende da mera apreensão do bem pelo particular. 3.6. Esse peculiar fato jurídico fica caracterizado por meio do exercício de um ou de alguns dos poderes próprios ao domínio (art. 1196 do Código Civil).4. De acordo com a regra prevista no art. 100 do Código Civil, “os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar”. 4.1. Observe-se, com a devida atenção, que os bens dominicais já não estão destinados nem a uma finalidade comum e nem a uma especial, mas “constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal ou real, de cada uma dessas entidades” (art. 99, inc. III, do Código Civil). 4.2. Embora os bens dominicais não precisem de desafetação para que sejam alienados, pois, para tanto, deve haver apenas a devida observância das exigências normativas respectivas (art. 101 do Código Civil e art. 17 da Lei nº 8.666/1993), o mesmo não pode ser afirmado em relação aos bens de uso comum ou de uso especial, pois apenas após a aludida desafetação poderiam ser considerados bens de natureza dominical. 4.3. É perceptível que esses bens, os dominicais, podem ser alienados, à vista de sua natureza intra commercium, com a devida licença, o que permite também o respectivo apossamento pelos particulares. 4.4. Os bens de uso comum e de uso especial não são suscetíveis de apossamento, que é ato-fato real. 4.5. De fato, em relação a esses bens, estritamente, pode haver apenas o exercício de detenção. 4.6. Isso não ocorre, no entanto, com o apossamento dos bens públicos dominicais. 4.7. Por essas razões, diante do teor do enunciado nº 619, da Súmula do Colendo Superior Tribunal de Justiça, deve ser feita a presente ressalva, no sentido de que essa diretriz não pode ser aplicada aos bens dominicais, justamente o que está em debate nos presentes autos.5. A posse exercida sobre bem público dominical assegura ao particular a preferência para sua aquisição, no curso do subsequente procedimento licitatório, com fundamento nas regras previstas nos artigos 76 e 77, ambos da Lei nº 14.133/2021. 5.1. Saliente-se, a esse respeito, como destacado acima, que o imóvel em questão compõe o patrimônio público dominical do Distrito Federal (art. 1°, caput, da Lei n° 14.133/2021), sendo singelamente gerido pela Terracap, nos moldes da regra estabelecida no art. 4º da Lei n° 5.861/1972. 5.2. As regras previstas nos artigos 76 e 77, ambos da Lei nº 14.133/2021, são normas especiais e heterotópicas reconhecidas à “alienação de bens da Administração Pública” (art. 76, caput, da Lei nº 14.133/2021), conceito que engloba também as empresas públicas. 5.3. Com efeito, os elementos de prova existentes nos autos demonstram o exercício de posse no referido bem imóvel pelo demandante. 5.4. Em outras palavras, o apossamento do imóvel aludido pelo demandante, caracterizado pela "ocupação" do bem, é fato incontroverso nos presentes autos.6. Ressalte-se, portanto, que a situação jurídica que envolve o autor é, sim, de possuidor do bem imóvel referido, mas sua posição diante da empresa pública ré, titular do domínio do bem, é de possuidor de má-fé, pois a posse, nesse caso invocada contra a própria detentora do domínio (art. 1228, caput, do Código Civil), foi exercida sem título. 6.1. Assim, conclui-se que o demandante poderia, em tese, ser ressarcido apenas das benfeitorias necessárias erigidas no imóvel (art. 1220 do Código Civil).7. É necessário ressaltar que o caso em exame merece ainda a análise da alegada preferência, pelo demandante, à aquisição do bem em questão. 7.1. Convém destacar que a regra prevista no art. 77 da Lei nº 14.133/2021 preceitua expressamente que “para a venda de bens imóveis será concedido direito de preferência ao licitante que, submetendo-se a todas as regras do edital, comprove a ocupação do imóvel objeto da licitação". 7.2. Ocorre, no entanto, que não houve comunicação prévia direcionada ao possuidor do imóvel a respeito da veiculação do procedimento licitatório aludido. 7.3. Por essa razão foi inviabilizado o exercício da pretendida preferência na aquisição do bem em favor do demandante. 7.4. Em que pese não tenha o demandante cumprido os requisitos estabelecidos no “Edital 01-2024 Terracap”, notadamente a participação no procedimento licitatório, para o exercício da preferência na aquisição do imóvel, a empresa pública demandada não comprovou a ocorrência de comunicação direcionada ao possuidor.8. Os réus argumentam que por se tratar de ocupação “irregular” de bem público, sem autorização, o mero “Edital 01-2024 Terracap” viabiliza o exercício da alegada preferência, independente de notificação prévia. 8.1. Convém insistir, no entanto, que os elementos probatórios coligidos aos presentes autos revelam que o autor exerce a posse sobre o referido bem há mais de 19 (dezenove) anos. 8.2. Nesse contexto, é preciso destacar a necessidade de observância do devido processo legal na consecução dos procedimentos administrativos que tenham por finalidade a aplicação de sanções ou a restrição a direitos. 8.3. Com isso, possibilita-se a garantia da plenitude de defesa, também aplicável em relação os atos administrativos, sendo possível a declaração de nulidade do ato punitivo ou da medida restritiva de direito praticados em contrariedade às normas constitucionais ou infraconstitucionais de regência. 8.4. Convém ainda destacar que os desdobramentos das garantias do princípio do contraditório e da ampla defesa decorreriam em 3 (três) planos: 1) em sede jurisdicional, sendo os princípios reconhecidos em sua forma e finalidade própria, no processo penal e no não-penal, 2) em virtude de acusações em geral, no qual o instituto configura-se como instrumento de defesa para impugnar as alegações que visam a atingir o sujeito a que se destina a acusação e 3) no processo administrativo diante da existência de litigantes.9. A interpretação mais adequada da Constituição Federal é a que reflete a preocupação do legislador em englobar, na função administrativa, os princípios democráticos para eventualmente limitar as ações do Poder Público. 9.1. Assim, subsiste a possibilidade de questioná-los, ou de provocar a Administração Pública a explicitar legitimamente a fundamentação de sua atuação. 9.2. Por essa razão, a conduta perpetrada pela Administração Pública têm por finalidade a concretização do interesse público, que corresponde ao atendimento e garantia ao exercício dos direitos fundamentais. 9.3. A atuação da Terracap, sem a prévia notificação do principal interessado, consiste em evidente modo de abuso de poder do exercício da autotutela, por ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, inc. LIV, da Constituição Federal). 9.4. Quanto ao mais, os itens 11 e 12 do aludido edital não podem desbordar do teor da regra expressamente prevista no art. 77 da Lei nº 13.133/2021. Isso porque as regras editalícias em exame ou as disposições estabelecidas na Resolução 231/2012-CONAD, em sentido contrário ao previsto no art. 77 aludido, devem ser reputadas nulas, nos moldes do art. 2º, letra “c”, da Lei nº 4717/1965, que é o dispositivo legal a prever, no plano substancial, a nulidade dos atos praticados pela Administração Pública.10. Convém destacar a observância pelo autor, por meio da instauração do procedimento administrativo n° 00111-00019553/2017-81, no dia 14 de dezembro de 2017, do “Edital de Convocação para Venda Direta n° 01/2017 – Terracap”, relacionado ao requerimento de “proposta de compra e venda direta” do imóvel aludido. 10.1. O item 12.2 do “Edital 01-2024 Terracap” demonstra que os procedimentos relacionados ao reconhecimento da alegada preferência terão início após a constatação da ocupação dos imóveis por meio de “vistoria” dos técnicos da Terracap. 10.2. No entanto, não existem elementos de prova, nos autos, que evidenciem a ocorrência da mencionada verificação.11. Saliente-se, portanto, que o autor: a) exerce a posse direta sobre o bem há mais de 19 (dezenove) anos; b) instaurou previamente procedimento administrativo com a finalidade de regularizar a situação jurídica do referido imóvel; e c) não foi notificado previamente a respeito do aludido procedimento licitatório, o que obstou o exercício de preferência para a subsequente aquisição do imóvel.12. A sistemática da distribuição dos ônus da prova, prevista no art. 373 do Código de Processo Civil, preceitua que é atribuição do autor a prova do fato constitutivo de sua pretensão. 12.1. Em contrapartida, é ônus do réu a demonstração do fato impeditivo, modificativo ou extintivo da pretensão exercida pelo autor.13. Afigura-se desarrazoada e injustificável, diante do procedimento administrativo n° 00111-00019553/2017-81, a ausência de comunicação do principal interessado, possuidor do bem. 13.1. Verifica-se, portanto, que a empresa pública demandada, não se desincumbiu do dever de comprovar de modo suficiente, a ocorrência de fato extintivo, modificativo ou impeditivo a respeito da pretensão, ora exercida pelo demandante (art. 373, inc. II, do CPC).14. Recurso interposto pelo demandante conhecido e provido. Apelação manejada pelos demandados conhecida e desprovida.
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